【論点】外国影響力規制は「排除」が目的か、「見える化」が目的か
▶︎日本版FARA全体の論点は、以下で体系的に整理している。
→ 外国代理人登録法（論点整理・まとめ）
1. 問題の所在
外国影響力規制をめぐる議論では、「外国の影響力を規制するべきだ」という主張がしばしば聞かれる。しかし、その「規制」が何を意味するのかは必ずしも明確ではない。
外国政府や外国企業、外国団体が自国の利益のために他国へ働きかけを行うことは、国際社会では珍しいことではない。外交活動、広報活動、投資促進活動、政策提言、研究交流などは、いずれも広い意味では外国影響力の一種といえる。
問題は、そのような活動を国家がどのように扱うべきかである。
一つの考え方は、外国影響力そのものを政治過程から排除しようとするものである。もう一つの考え方は、活動を禁止するのではなく、その存在を社会に見えるようにすることで国民の判断に委ねようとするものである。
どちらの考え方にも一定の合理性がある。外国からの不当な介入を防ぎたいという要請もあれば、国際交流や表現の自由を過度に制約すべきではないという要請もある。
外国影響力規制とは、本来何を目的とする制度なのだろうか。外国の影響力を排除するための制度なのか。それとも、外国の影響力を見えるようにするための制度なのか。
2. 論点の分解
(1) 選択肢
A案 見える化中心型
外国主体のために活動する者に登録や開示を求めるが、活動そのものは原則として禁止しない考え方である。
米国FARA、オーストラリアのForeign Influence Transparency Scheme、カナダのForeign Influence Transparency and Accountability Actは、この類型に近い。
制度の中心は、誰が、誰のために、どのような活動を行っているのかを社会に明らかにすることにある。
B案 見える化＋アクセス管理型
活動自体は認めるが、政策形成過程へのアクセスに一定の条件を課す考え方である。
EU透明性登録制度は、この類型に近い。
登録を行った者のみが一定の会合や協議の場に参加できる仕組みを採用することで、透明性の確保と政策形成過程の信頼性確保を両立しようとする。
C案 見える化＋高リスク主体対応型
一般的な外国影響力活動については登録・開示を求めつつ、特定の外国政府や外国主体については追加的な義務や規制を課す考え方である。
英国のForeign Activities and Foreign Influence Registration Schemeは、この類型に近い。
外国影響力を一律に扱うのではなく、安全保障上のリスクに応じて制度上の差を設ける点に特徴がある。
(2) 考慮要素
民主主義の透明性
外国主体が政策形成や世論形成に影響を及ぼしている場合、その事実を国民が知ることは民主主義の前提となる。
見える化中心型は、この価値を重視する考え方である。
表現の自由と国際交流
外国企業、大学、研究機関、NGOなどとの協力は、現代社会では日常的に行われている。
過度な規制は、正当な国際交流や研究活動まで萎縮させる可能性がある。
国家安全保障
外国政府による秘密裏の影響工作や情報操作が問題となる場合、単なる情報公開だけでは十分ではないという考え方も存在する。
特に安全保障上の脅威が懸念される場面では、より強い措置を求める声が強くなりやすい。
制度の実効性
登録制度を導入しても、登録件数が少なかったり、対象範囲が曖昧であったりすれば、制度は十分に機能しない。
一方で、対象範囲を広げすぎると、過剰な負担や萎縮効果を生じるおそれがある。
既存制度との整合性
外国影響力規制は単独で存在するわけではない。
政治資金規制、選挙規制、国家安全保障法制、ロビイング規制などとの関係をどのように整理するかも重要な論点となる。
3. アメリカ（主にFARA）でどう扱われているか
米国FARAは、制度構造としては、A案 見える化中心型に最も近い。
FARAは、外国本人（foreign principal）の代理人に登録義務を課す制度である。
22 U.S.C. §611(b)は「foreign principal」を定義し、外国政府、外国政党、外国法人、外国団体などを広く含んでいる。
また、22 U.S.C. §611(c)(1)は「agent of a foreign principal」を定義し、外国本人の依頼、指示、支配等の下で行動する者を対象としている。
登録義務の中心規定は22 U.S.C. §612(a)であり、対象者は司法長官への登録を行わなければならない。
さらに、22 U.S.C. §612(b)は、登録後も6か月ごとの期間満了後30日以内に補充報告書の提出を求めている。
22 U.S.C. §614(a)は情報資料の提出義務、§614(b)は情報資料への表示義務、§615は記録保存義務を定める。
これらの規定から分かるように、FARAは外国主体のために活動すること自体を一般的に禁止する制度ではない。
制度の中心は、誰が外国主体のために活動しているのかを公衆に明らかにすることにある。
そのため、FARAは外国影響力を排除する制度というよりも、外国影響力を見える化する制度として理解されることが多い。
4. 諸外国ではどうなっているか
英国
英国のNational Security Act 2023 Part 4は、Foreign Activities and Foreign Influence Registration Schemeを定めている。
同法69条は、外国権力との取決めに基づく政治的影響活動に関する登録義務を規定している。
さらに、特定の外国権力や関連主体については、より広範な活動に登録義務を課す強化制度が設けられている。
制度類型としては、C案 見える化＋高リスク主体対応型に近い。
EU
EUでは、2021年5月20日の欧州議会・EU理事会・欧州委員会間協定に基づき、透明性登録制度が運営されている。
登録制度は利益代表活動に関する情報公開を目的とする一方、一定の会合や政策形成過程へのアクセス条件としても機能している。
制度類型としては、B案 見える化＋アクセス管理型に近い。
オーストラリア
オーストラリアのForeign Influence Transparency Scheme Act 2018は、外国本人のために一定の政治的影響活動を行う者に登録義務を課している。
同法13条、20条、21条などは、対象となる活動類型を定めている。
制度の中心は透明性確保であり、制度類型としては、A案 見える化中心型に近い。
カナダ
カナダでは、Countering Foreign Interference ActによりForeign Influence Transparency and Accountability Actが制定された。
同法5条1項は、外国本人との取決めに基づく一定の政治的影響活動について登録義務を定めている。
制度の中心は外国影響力の可視化にあり、制度類型としては、A案 見える化中心型に近い。
なお、同制度は成立後も施行準備が進められており、運用の詳細は今後の実施状況を踏まえて評価されることになる。
フランス
フランスでは、2024年の外国干渉対策法により、外国主体のために行われる一定の影響活動について登録制度が導入された。
制度は、既存の利益代表者登録制度を基礎としながら、外国干渉対策の観点を強化したものである。
制度類型としては、A案 見える化中心型に近い。
5. 日本にあてはめると
日本には、外国影響力を包括的に見える化する制度は存在しない。
その一方で、政治資金規正法は外国人や外国法人からの政治献金を制限しており、公職選挙法も外国人による一定の選挙活動を制限している。
これらは、見える化というよりも、外国影響力を政治過程から一定程度排除しようとする制度として理解することができる。
つまり、日本では「排除」の仕組みは部分的に存在するが、「見える化」の仕組みは必ずしも十分ではない。
A案を採用する場合、日本版FARAは外国影響力の実態を国民に明らかにする制度として位置付けられる。
B案を採用する場合、日本版FARAはロビイング透明化制度に近い性格を持つことになる。
C案を採用する場合、安全保障上の懸念が強い主体について、より厳格な対応を行う制度となる可能性がある。
もっとも、日本ではロビイング一般に関する登録制度自体が存在しないため、外国影響力だけを対象とした制度を導入することが適切なのかという問題も生じる。
6. 考え方の整理
外国影響力規制という言葉からは、しばしば外国の影響力を排除する制度が想像される。
しかし、実際に各国で採用されている制度をみると、多くは外国影響力そのものを禁止するのではなく、その存在を社会に明らかにすることを目的としている。
もちろん、国家安全保障上の懸念が高まる中で、より強い措置を求める議論も存在する。
他方で、外国との交流や表現活動まで過度に制約することには慎重であるべきだという考え方もある。
外国影響力を完全に排除することは可能なのだろうか。
それとも、重要なのは外国影響力の存在を国民が知った上で判断できる環境を整えることなのだろうか。
日本版FARAを考える上では、制度の細部に入る前に、まずこの根本的な問いに向き合う必要がある。
