【論点】外国影響力規制における自己申告制度は、何を基準に設計すべきか

▶︎日本版FARA全体の論点は、以下で体系的に整理している。
　→ 外国代理人登録法（論点整理・まとめ）

1. 問題の所在

外国影響力規制やロビイング規制は、多くの場合、当事者による自己申告を前提としている。しかし、自己申告制度には根本的な難問がある。

透明性を確保しようとすれば、登録義務を広く課したくなる。他方で、過度に広い登録義務は、表現の自由や請願権を萎縮させるおそれがある。また、どれほど厳格な制度を構築しても、行政がすべての活動を事前に把握することはできない。

問題は、自己申告制度を採用するか否かではない。どのような契機で登録義務を発生させ、どのような執行体制によって制度の実効性を担保するかである。

2. 論点の分解

(1) 選択肢

A案　関係性着目型（全数登録・継続報告型）

外国本人との代理関係、契約関係、指示関係など、一定の関係の成立を契機として登録義務を発生させるモデルである。

登録後は定期的な補充申告を求める。

アメリカ、英国、オーストラリア、フランス、カナダは、程度の差こそあれ、この類型に属する。

B案　アクセス条件型

登録を一般的義務とするのではなく、公的機関へのアクセスや会合参加などの条件として透明性を求めるモデルである。

EU透明性登録簿は、この方向に近い。

(2) 考慮要素

捕捉可能性

自己申告制度では、違反を完全に防ぐことはできない。

重要なのは、一定の違反摘発と制裁によって一般予防効果を形成できるかである。

萎縮効果

登録義務が広すぎたり、対象範囲が不明確であったりすると、正当な政策提言活動や請願活動まで抑制される危険がある。

行政コスト

登録対象を拡大すれば、行政による審査、照会、公開、監督に要する負担も増大する。

執行体制

自己申告制度の実効性は、登録時期よりも、違反を発見し、是正し、制裁する体制の有無によって左右される。

既存制度との整合性

既存の透明性制度や届出制度との接続も重要となる。

3. アメリカ（主にFARA）でどう扱われているか

アメリカのFARAは、A案に属する。

22 U.S.C. §612(a)は、外国本人の代理人となった者に対し、原則として10日以内の登録を求めている。

また、22 U.S.C. §612(b)は、6か月ごとの補充申告を義務付けている。

したがって、FARAは、関係性の成立を契機として登録義務を発生させ、その後も継続的な情報開示を求める制度である。

また、制度の実効性を支えているのは、登録制度そのものよりも、司法省国家安全保障局（NSD）内のFARA Unitによる執行体制である。

4. 諸外国ではどうなっているか

英国

英国のFIRS（National Security Act 2023 Part 4）は、通常層（Political Influence Tier）と強化層（Enhanced Tier）からなる二層構造を採用している。

リスクの程度に応じて規制の強度を変える点に特徴がある。

オーストラリア

オーストラリアのForeign Influence Transparency Scheme Act 2018は、外国本人との取決めの成立を基準として登録義務を課している。

もっとも、執行体制の弱さが指摘されており、自己申告制度の実効性は登録制度そのものだけでは確保できないことを示している。

EU

EU透明性登録簿は、2021年機関間協定に基づく。

登録は制度的アクセスの条件として機能しており、アクセス条件型に近い。

もっとも、実務上は登録しなければ重要なアクセスを得られないため、事実上の義務化という側面も有している。

フランス

フランスでは、2013年法に基づく利益代表者制度が整備されている。

さらに、2024年法により、外国本人のために活動する者の登録制度が導入された。

既存のHATVP制度を活用して外国影響力登録制度を構築した点に特徴がある。

カナダ

カナダでは、2024年にForeign Influence Transparency and Accountability Act（FITAA）が成立した。

外国主体との取決めを契機として登録義務を発生させる点で、関係性着目型に近い。

5. 日本にあてはめると

日本で自己申告制度を導入する場合、問題となるのは登録時期よりも、制度を誰が執行するかである。

総務省、内閣府、警察庁、あるいは独立機関など、どこが所管するのかは容易ではない。

また、憲法21条の表現の自由や憲法16条の請願権との関係も問題となる。

特に、日本では欧米のような商業ロビイストという職業が必ずしも確立していない。

企業の渉外部門、業界団体、シンクタンク、大学、国際NGOなどの活動は、正当な政策提言活動（アドボカシー）として理解されるべき側面を有する。

そのため、不当な外国影響力と正当な政策提言活動との境界をどのように定義するかという問題は、執行体制のあり方と並ぶ重要な論点となる。

特に、明示的な契約を伴わない事実上の指示・依頼関係を、どのような客観的事実によって認定するかという問題は容易ではない。

自発的な共感や思想的支持に基づく活動と、外国本人のための活動との境界をどこに引くのか、また不申告をどのように立証するのかという点は、自己申告制度の実効性を左右する重要な課題となる。

また、フランスのように既存の透明性制度を活用することも考えられる。

日本においても、政治資金規正法や国家公務員倫理制度など既存制度との接続を図りながら、段階的に制度を構築していく方法が考えられる。

6. 考え方の整理

比較法を見る限り、自己申告制度の成否を決定するのは、登録時期それ自体ではない。

むしろ、登録義務の発生契機、対象範囲、執行体制および既存制度との接続を含めた制度全体の設計によって左右される。

したがって、日本においても、「いつ登録させるか」という技術論だけではなく、「誰を対象とし、誰が執行し、どのように正当な政策提言活動との境界線を画するのか」という制度設計全体の問題として考える必要がある。

自己申告制度の本質とは、透明性と自由との境界線をどこに引くかという問題なのである。