【論点】間接保有・多層構造の場合に外国代理人といえるのか―beneficial ownership・実質支配・外国影響力規制
▶︎日本版FARA全体の論点は、以下で体系的に整理している。
→ 外国代理人登録法（論点整理・まとめ）
1 問題の所在
外国代理人登録制度において、最も難しい論点の一つが、「外国主体との関係をどこまで遡って認定するか」である。
現代の外国影響力行使は、単純な「外国政府→代理人」という構造ではなく、
・外国政府→国営企業→海外子会社→国内法人
・外国企業→投資ファンド→PR会社→政策提言団体
・外国富豪→財団→研究機関→ロビイスト
のような多層構造を取ることが多い。
この場合、形式上は国内法人や独立団体に見えても、実質的には外国主体の利益のために活動している可能性がある。
しかし、実質関係を広く認定しすぎると、通常の外国投資、国際共同研究、学術交流、海外助成金などまで巻き込む危険がある。
そのため、この論点は、「形式」と「実質」のどちらを重視するか、そして「透明性」と「自由な国際活動」の境界線をどこに引くかという問題になる。
2 論点の分解
選択肢
A案：形式的支配基準
直接契約、議決権過半数、明示的代理契約など、法的支配関係がある場合のみ外国代理人とする。
B案：実質的影響力基準
直接支配がなくても、資金供与、人的支配、継続的調整、戦略的一体性などから、実質的に外国主体のために活動している場合を含める。
C案：最終受益者・経済的利益基準
最終受益者（beneficial owner）や実質的利益帰属主体を遡及的に認定し、多層SPC、信託、基金、迂回構造なども含める。
考慮要素
迂回防止
形式基準だけでは、ダミー法人やSPCによる規制回避が容易になる。
予測可能性
実質基準を広げすぎると、どこまでが規制対象か不明確になる。
執行可能性
間接支配や beneficial ownership の立証には高い執行コストがかかる。
通常の経済活動との区別
外国投資やグローバル企業活動との境界線が問題となる。
安全保障
国家系ファンドや実質国営企業をどう扱うかが問題になる。
表現の自由
研究・報道・学術活動への萎縮効果が問題となりうる。
3 アメリカ（主にFARA）ではどう扱われているか
FARAは、比較的広く「実質」を重視する構造を採用している。
22 U.S.C. §611(b) は “foreign principal” を定義し、
・外国政府
・外国政党
・外国法人
・外国人
などを広く含めている。
さらに、22 U.S.C. §611(c)(1) は、“agent of a foreign principal” を、“at the order, request, or under the direction or control, of a foreign principal” の下で活動する者と定義している。
ここでは、
・order（命令）
・request（要請）
・direction（方向付け）
・control（支配）
が並列されており、形式的代理契約に限定されていない。
また、同条は、外国主体によって “directly or indirectly supervised, directed, controlled, financed, or subsidized in whole or in major part” される中間主体を通じた関係も含みうる構造を採用している。
そのため、FARAは条文構造自体として、間接支配・多層構造への対応を一定程度予定しているといえる。
もっとも、“request” 概念を広く解すると、通常の国際的意見交換や政策対話まで対象化しうるため、過度な拡張解釈には慎重論も存在する。
さらに、22 U.S.C. §611(p) は “political consultant” を定義しており、外国主体の利益に関連する政策・政治的事項について助言等を行う活動を対象に含めている。
加えて、FARAは別途、
・“public-relations counsel” (§611(g))
・“publicity agent” (§611(h))
なども定義しており、外国影響力活動を比較的広く捉える制度構造を採用している。
実務上も、
・資金源
・人的重複
・継続的調整
・メッセージ統一
・隠れた指揮系統
などが重視される傾向がある。
そのため、FARAの制度構造は、基本的には B案（実質的影響力基準） に近い。
もっとも、FARA自体が beneficial ownership を直接の登録基準として採用しているわけではない。
しかし、近年の対中・対露文脈では、
・shell company
・pass-through entity
・beneficial ownership
・concealed foreign direction
などへの関心が高まっている。
特に、FARA単独ではなく、
・OFAC制裁法制
・FinCEN規制
・CFIUS審査
などと接続されることで、実務上は実質的支配構造分析への関心が強まる傾向がある。
4 諸外国ではどうなっているか
英国
英国のNational Security Act 2023によるFIRS（Foreign Influence Registration Scheme）は、外国勢力との一定の direction relationship を伴う arrangement を重視する。
National Security Act 2023, Part 4 は、外国勢力との arrangement に基づく政治的影響活動を登録対象としている。
形式的代理契約までは要求しておらず、一定程度実質関係を見る構造となっている。
したがって、FIRS自体は B案（実質的影響力基準） に近い。
もっとも、英国では Companies Act 2006, Part 21A に基づく PSC（Persons with Significant Control）制度が存在し、実質的支配者情報の開示が求められている。
さらに、Economic Crime (Transparency and Enforcement) Act 2022 などを通じて、近年は beneficial ownership 分析が強化されている。
そのため、制度全体としては、部分的に C案（最終受益者・経済的利益基準） に接近している。
EU
EU Transparency Register は、外国影響力規制というより、広く利益代表活動一般の透明化制度として構築されている。
Interinstitutional Agreement of 20 May 2021, Annex I は、利益代表活動主体の登録を求めている。
したがって、EUの透明性登録制度は、基本的には A案（形式的支配基準） に近い。
もっとも、EUでは AMLD（Anti-Money Laundering Directives）により beneficial ownership 制度が整備されている。
Directive (EU) 2015/849 art. 3(6) は beneficial owner を定義している。
さらに、近年の対ロシア制裁では anti-circumvention 規定を通じて、実質支配者分析が強化されている。
そのため、経済安全保障・AML分野では、部分的に C案（最終受益者・経済的利益基準） 的運用が進んでいる。
フランス
フランスのSapin II 法（Loi n° 2016-1691）では、HATVPへの登録対象は「利益代表者（représentants d'intérêts）」であり、活動主体中心の構造を採用している。
Code des relations entre le public et l'administration, art. L.18-2 以下が中心となる。
したがって、フランスのロビイング制度は、基本的には A案（形式的支配基準） に近い。
もっとも、Code monétaire et financier, art. L.561-2-2 等では、AML文脈で beneficial ownership 制度が整備されている。
そのため、金融・AML法制では部分的に C案（最終受益者・経済的利益基準） 的運用が存在する。
カナダ
カナダのLobbying Act は、比較的形式的な登録制度を採用している。
Lobbying Act, R.S.C. 1985, c. 44 (4th Supp.), s. 5, s. 7 は、誰のためにロビー活動を行うかを基準として登録義務を定める。
実務上も依頼主体が重視され、広範な実質支配分析は限定的である。
したがって、カナダは A案（形式的支配基準） に近い。
もっとも、Canada Business Corporations Act, s. 21.1 などにより、近年は beneficial ownership register の整備が進んでいる。
そのため、企業透明化政策全体としては、一定程度 C案（最終受益者・経済的利益基準） 的方向へ進んでいる。
オーストラリア
オーストラリアのForeign Influence Transparency Scheme Act 2018 は、比較的広く実質関係を見る制度となっている。
Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018, s. 11 は、“on behalf of” を広く定義し、
・arrangement
・order
・request
・direction
・expectation
などを含む構造を採用している。
これは、形式契約がなくても、実質的関係性があれば対象となりうる構造である。
したがって、制度構造としては B案（実質的影響力基準） に近い。
もっとも、中国系フロント団体問題などを背景として、背後関係や実質的利益帰属への関心が強く、実務上は beneficial ownership 的分析が重視される傾向がある。
さらに、AML/CTF法制や外国投資審査制度とも接続しながら、間接支配構造分析が行われている。
そのため、運用実態としては、部分的に C案（最終受益者・経済的利益基準） に接近している。
5 日本にあてはめると
日本版FARAを設計する場合、この論点は極めて重要になる。
形式基準だけにすると、
・ダミー法人
・一般社団法人
・研究機関
・PR会社
・投資SPC
などを通じた迂回が容易になる。
しかし、実質基準を広げすぎると、
・外資系企業
・国際共同研究
・海外助成金
・外国メディア
・国際NGO
などまで広く巻き込む危険がある。
また、日本には、
・外為法
・犯罪収益移転防止法
・大量保有報告制度
など、beneficial ownership や実質的支配者概念を用いる制度がすでに存在する。
そのため、日本版FARAにおいても、
・基本は形式基準
・迂回防止規定として実質支配概念を導入
・beneficial ownership 概念は限定的に補充的利用
というハイブリッド型が制度的には整合的とも考えられる。
もっとも、日本でB案やC案を採用する場合、通常の商取引、リーガルアドバイス、政策対話、学術交流などとの境界線が問題となる。
また、「外国の影響」や「実質的支配」を広く認定する制度は、刑罰や行政罰を伴う場合には、明確性の原則（憲法31条）との関係も問題となりうる。
特に、学術・報道・市民活動への萎縮効果は、日本法上も重要な論点となる。
6 考え方の整理
この論点の核心は、「外国影響力は、必ずしも外国の顔をして現れない」という点にある。
現代の影響力行使は、
・投資ファンド
・研究助成
・シンクタンク
・PR会社
・業界団体
・SNS運動
・インフルエンサー・ネットワーク
など、多層的・間接的構造を通じて行われることが多い。
そのため、形式だけを見る制度では、容易に迂回される危険がある。
一方で、実質概念や beneficial ownership 分析を広げすぎると、「外国と関係する活動」全般を萎縮させる危険がある。
また、現代の外国影響力行使には、法的代理関係や資金関係を伴わない ideologically aligned actor の問題も存在しうるが、これは外国代理人登録制度の範囲を超える論点でもある。
つまり、この論点では、
・透明性
・安全保障
・執行実効性
と、
・予測可能性
・国際交流
・表現の自由
が衝突している。
そのため、問題は単に「どこまで規制するか」ではなく、「どの程度の不透明性を民主主義社会として許容するか」という制度思想そのものに関わる問題でもある。
