【論点】広告・宣伝活動は規制対象に含まれるか
▶︎日本版FARA全体の論点は、以下で体系的に整理している。
→ 外国代理人登録法（論点整理・まとめ）
1. 問題の所在
外国から資金提供や指示を受けて行われる広告・宣伝活動は、外国影響力規制の対象に含めるべきだろうか。
この論点は、外国政府や外国企業による世論形成への影響をどのように可視化するかという問題と深く結びついている。特にSNSやインターネット広告が政治や社会に与える影響が拡大する中で、「誰が背後にいるのか」を国民が知る権利を重視すべきだという考え方がある。
その一方で、広告や広報活動は企業活動や学術活動、文化交流活動とも密接に関係している。規制対象を広げすぎれば、正当な表現活動や国際交流を萎縮させるおそれもある。
外国からの影響力を可視化したいという要請と、自由な情報流通や表現の自由を守りたいという要請は、必ずしも両立しない。
では、外国影響力規制において、広告・宣伝活動はどこまで規制対象に含めるべきなのだろうか。
2. 論点の分解
(1) 選択肢
A案 広告・宣伝活動を包括的に対象とする
外国主体のために行われる広告、広報、出版、情報発信などを広く規制対象に含める考え方である。
典型例は米国FARAであり、外国プリンシパルの利益のために行われる広報活動や情報発信活動を広く対象としている。
世論形成への影響を重視する立場である。
B案 政治的な広告・宣伝活動のみを対象とする
商業広告や一般的な企業広報は除外し、政治や政策に関する広告・宣伝活動だけを対象とする考え方である。
オーストラリアや英国の制度は、この方向性に近い。
外国影響力への対策と通常の経済活動とのバランスを重視する立場である。
C案 広告・宣伝活動は原則として対象外とする
ロビイングや政治工作など直接的な政治活動のみを対象とし、広告・宣伝活動は基本的に規制しない考え方である。
カナダのロビイング制度やEUの透明性登録制度、フランスの利益代表者制度は比較的この方向に近い。
表現の自由や企業活動への影響を最小限に抑えることを重視する立場である。
(2) 考慮要素
世論形成への影響
近年では、ロビイングよりも広告やSNSキャンペーンの方が社会的影響力を持つ場合がある。
広告を規制対象から除外すると、外国主体が世論形成を通じて政策に影響を与える余地が残る。
表現の自由との関係
広告や出版活動は、表現の自由の領域と重なる。
規制対象を広げすぎると、外国メディアや研究機関による情報発信まで萎縮させる可能性がある。
執行可能性
広告・宣伝活動の範囲は極めて広い。
新聞広告やテレビCMだけでなく、SNS投稿、動画配信、インフルエンサー活動まで含めるのかという問題が生じる。
制度の分かりやすさ
包括的な制度は抜け穴を防ぎやすいが、対象範囲が不明確になりやすい。
逆に限定的な制度は理解しやすいが、規制逃れの余地が生じる。
経済活動への影響
外国企業の通常の広報活動まで規制対象になると、企業活動への負担が大きくなる。
投資促進や国際ビジネスとの整合性も考慮する必要がある。
3. アメリカ（主にFARA）でどう扱われているか
米国FARAは、主要国の中でも最も広範に広告・宣伝活動を規制対象としている制度である。
FARAは22 U.S.C. §611(c)において「agent of a foreign principal」を定義しており、その中にpublic relations counselやpublicity agentなどの活動類型が含まれている。
また、22 U.S.C. §611(o)は「informational materials」（旧political propaganda）を規定しており、外国プリンシパルの利益のために配布される情報資料について開示制度を設けている。
さらに、22 U.S.C. §612(a)は登録義務を定め、22 U.S.C. §614(a)は情報資料への表示義務を規定している。
このように、米国は広告・宣伝活動そのものを外国影響力規制の重要な対象として位置付けているため、明確に A案 を採用しているといえる。
もっとも、1966年改正以降のFARAは政治活動への重点を強めており、商業活動や法律業務などについては22 U.S.C. §613に基づく各種免除規定が設けられている。
その意味では、包括的な対象範囲を維持しながらも、実務上は政治的影響活動を中心に運用されている制度と評価できる。
4. 諸外国ではどうなっているか
英国
英国の外国影響力登録制度（Foreign Influence Registration Scheme）は、National Security Act 2023 Part 4に基づいて導入された。
対象となるのは主として政治的影響活動や国家安全保障上問題となり得る外国からの影響活動であり、一般的な商業広告や企業広報は制度の中心ではない。
そのため英国は B案 に近い制度と評価できる。
オーストラリア
オーストラリアのForeign Influence Transparency Scheme Act 2018は、外国プリンシパルのために行われる政治的又は政府への影響活動を登録対象としている。
同法はregistrable activitiesを定義し、外国主体のために行われる政治的影響活動について登録義務を課している。
一般的な商業広告は対象外であるため、B案に近い制度である。
カナダ
カナダのLobbying Actは、公職者への働きかけを中心に規制している。
登録制度の対象はロビイング活動であり、広告や宣伝活動そのものは制度の中心的対象ではない。
そのため、広告・宣伝活動については C案 に比較的近い制度である。
もっとも、近年の外国干渉問題を受けて、カナダでは外国代理人登録制度の導入に向けた議論も進められている。
欧州連合（EU）
EUでは、2021年の機関間協定に基づく透明性登録制度（Transparency Register）が運用されている。
この制度は外国影響力規制ではなく、EU機関に対するロビイング活動の透明化を目的とする制度である。
もっとも、広告・宣伝活動を制度の中心的対象としていないという点では比較対象となる。
対象はEU機関に対する影響活動や政策提言活動であり、一般的な広告活動は中心的な規制対象ではない。
そのため、制度設計の観点からみれば C案 に近い例として位置付けることができる。
フランス
フランスの利益代表者制度（représentants d'intérêts）は、2016年のLoi n°2016-1691（いわゆるLoi Sapin II）によって導入された。
監督機関はHATVP（Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique）である。
制度の中心は公的意思決定への影響活動の透明化であり、広告や宣伝活動そのものを広く対象としているわけではない。
そのため、従来の利益代表者制度は C案 に近い制度と評価できる。
もっとも、近年の外国影響力規制強化の流れの中で、フランスでは外国勢力による影響活動への対応を強化する立法も進められており、今後はA案寄りの要素が拡大する可能性もある。
5. 日本にあてはめると
日本でこの論点を考える場合、既存の広告規制や表現規制との関係が重要になる。
例えば、公職選挙法、政治資金規正法、景品表示法、放送法、特定商取引法など、広告や情報発信に関する制度は既に存在している。
A案を採用した場合、外国主体が関与する広告・広報活動について幅広い透明化が可能になる。他方で、外国企業の広報活動や大学の国際共同研究の情報発信まで対象となる可能性があり、適用範囲の線引きが難しい。
B案を採用した場合、政治的広告や政策関連広告に対象を限定できるため、企業活動への影響を抑えやすい。ただし、「政治的」の範囲をどう定義するかが大きな課題となる。
C案を採用した場合、制度は比較的シンプルになるが、外国主体が広告やSNSを利用して世論形成を行う場合への対応が弱くなる可能性がある。
また、日本ではロビイング規制自体が未整備であるため、広告規制だけを議論しても制度全体の整合性を確保することは難しい。
6. 考え方の整理
この論点は、外国からの影響力をどこまで可視化するべきかという問題であると同時に、表現の自由をどこまで尊重するべきかという問題でもある。
A案は透明性を最大化するが、適用範囲が広くなる。
B案は透明性と自由の均衡を図ろうとするが、「政治的活動」の定義が難しい。
C案は自由を重視するが、世論形成を通じた外国影響力への対応は弱くなる。
結局のところ、この論点は「外国からの影響力」と「自由な情報流通」のどちらをより重視するかという価値判断に行き着く。
外国主体が関与する広告や情報発信について、国民はどこまで知る権利を持つべきなのだろうか。そして、その透明性を確保するために、どこまで規制を広げることが許されるのだろうか。
