【論点】外国主体を特別扱いできる根拠は何か――米英豪加EU仏の外国影響力規制から考える日本版FARAの正当化根拠

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　→ 外国代理人登録法（論点整理・まとめ）

外国影響力規制や日本版FARA（外国代理人登録制度）を検討する際、最も根本的な問いの一つは、「なぜ外国主体だけを特別扱いできるのか」という点である。国内企業、業界団体、労働組合、NGO、市民団体が政策形成に働きかけることは、民主主義社会における正当な利益代表活動である。そうであるならば、外国政府、外国企業、外国人、外国団体だけに登録義務や情報開示義務を課すことは、どのような理論によって正当化されるのだろうか。

本稿は、米国、英国、オーストラリア、カナダ、EU、フランスの制度を比較しながら、外国主体を特別扱いする法的・制度的根拠を整理するものである。

1. 制度の概要

近年の主要国では、外国影響力規制は大きく二つの方向に分かれている。

第一は、米国FARAに代表される「外国代理関係の開示モデル」である。外国主体のために活動する者に登録義務を課し、その活動や資金関係を公開する。

第二は、英国FIRSやオーストラリアFITSAに見られる「外国影響力透明化モデル」である。外国主体による政治・政府過程への関与を可視化し、安全保障上のリスク管理とも結び付ける。

一方、EUやフランスでは、一般的なロビイング透明化制度を基礎としつつ、外国影響力に対する追加的な透明化措置を導入する方向が採られている。

制度の形式は異なるが、共通する課題は、「外国主体による政策形成への関与をどのように民主主義と両立させるか」である。

2. 制度目的と設計思想

(1) 民主的自己決定の保護

最も広く見られる根拠は、民主的自己決定の保護である。

政策形成や選挙は、本来、その政治共同体の構成員によって決定されるべきである。外国主体が政策形成に関与すること自体を否定するわけではないが、その関与が不可視の状態で行われると、国民は誰の利益が代表されているのかを判断できなくなる。

カナダのForeign Influence Transparency and Accountability Act（FITAA）も、外国主体による政治・政府過程への影響活動の透明化を主要目的としている。

(2) 国家主権の保護

第二の根拠は国家主権である。

外国政府や外国政党が国内の政策形成に影響を与える場合、それは単なる利益代表活動ではなく、国家間関係の延長線上に位置付けられる可能性がある。

英国のForeign Influence Registration Scheme（FIRS）は、この発想を最も明確に制度化している。National Security Act 2023 Part 4に基づくFIRSは、政治的影響活動の透明化だけでなく、国家安全保障上の脅威への対応も目的としている。

(3) 責任追及可能性の非対称性

第三の根拠は、責任追及可能性の非対称性である。

国内企業や団体であれば、政治資金規制、報道、市場評価、選挙などを通じて一定の民主的統制を受ける。しかし外国主体は国内有権者による政治的責任追及の外側に存在する。

そのため、多くの制度は外国主体の活動自体ではなく、その関与の可視化を重視する。

この点は、日本の憲法論とも無関係ではない。最高裁判所はマクリーン事件判決（最判昭和53年10月4日）において、外国人の政治活動について一定の立法裁量を認める余地を示している。もっとも、同判決は外国人個人の政治活動に関するものであり、そのまま外国影響力規制全体の合憲性を基礎付けるものではない。ここでは、政治的意思決定過程に対する外国主体の関与について、内国民と全く同一の規律を必ずしも要求しない可能性を示す補助線として理解すべきである。

(4) 代理関係の不可視性

第四の根拠は、代理関係の不可視性である。

米国FARAの中心概念は「foreign principal」と「agent」である。

FARAは、外国政府、外国政党、外国法に基づいて設立された法人・団体、外国に主たる事業所を有する法人・団体などを「foreign principal」と定義し、その依頼、指示、支配、監督又は資金提供の下で活動する代理人に登録義務を課している（22 U.S.C. §§611-612）。

問題視されているのは外国主体の存在そのものではない。国内主体が独立した市民団体や研究機関であるかのように見えながら、実際には外国主体のために活動している場合である。

近年の米国では、シンクタンク、大学、法律事務所、PR会社等がFARA上の除外規定の適用範囲をめぐって議論の対象となっている。司法省による執行も活発化しており、除外規定の境界線そのものが重要な実務上の争点となっている。

(5) 情報環境の保護

第五の根拠は、現代的な情報環境の保護である。

今日の外国影響力は、秘密工作だけではない。SNS、PR活動、草の根運動、シンクタンク活動、研究資金提供、メディア発信など、多様な手法を通じて行われる。

制度が問題視しているのは外国主体の意見そのものではなく、その出所や利害関係が隠されたまま情報空間に流通することである。

(6) リスク・ベース規制

第六の根拠は、リスク・ベース規制である。

英国FIRSのEnhanced Tierはその典型である。

FIRSは2025年7月1日に施行された。Political Influence Tierでは外国勢力との取決めに基づく政治的影響活動が対象となる一方、Enhanced Tierでは指定された外国勢力又は指定主体との関係に基づくより広範な活動が登録対象となる。

ここでは、全ての外国主体を同じように扱うのではなく、国家安全保障上のリスクの程度に応じて規制を差別化している。

3. 規制対象と制度構造

(1) 米国型

米国FARAは代理関係開示モデルである。

登録義務（22 U.S.C. §612）、情報資料表示義務（22 U.S.C. §614）、記録保存義務（22 U.S.C. §615）を中心とし、外国主体との関係を可視化する。

運用主体は司法省国家安全保障部門（National Security Division）内のFARA Unitである。

(2) 英国型

英国FIRSは安全保障型と透明化型のハイブリッドである。

Political Influence TierとEnhanced Tierの二層構造を採用し、政治的影響活動と安全保障上のリスク管理を統合している。

(3) オーストラリア型

オーストラリアのForeign Influence Transparency Scheme Act 2018（FITSA）は、外国主体のために行われる一定の政治・政府関連活動について登録義務を課す制度である。

同制度は2018年12月10日に施行された。

2024年には議会合同委員会による法定見直しが行われ、豪州政府は同年6月27日、14項目の勧告の大部分について全部又は部分的に受け入れる方針を示した。制度は現在も改善過程にある。

(4) カナダ型

カナダでは、2024年に成立したBill C-70によりFITAAが導入された。

制度目的は、外国主体による政治・政府過程への関与を透明化し、秘密裏の影響力行使を抑止することである。

2026年現在、制度は実施体制の整備段階にあり、Foreign Influence Transparency Commissionerの選任や運用細則の整備が進められている。

(5) EU型

EU Transparency Registerは、外国主体を特別扱いする制度ではない。

政策形成過程に影響を与えようとする利益代表活動一般を対象とする。

外国性ではなく活動を基準とするため、典型的なactivity-based regulationである。

(6) フランス型

フランスでは、Sapin II法によって一般的な利益代表者登録制度が整備された。

さらに、Loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France及びDécret n° 2025-733 du 31 juillet 2025により、外国主体のために行われる影響活動の透明化制度が導入された。

制度運営はHATVP（Haute Autorité pour la transparence de la vie publique）が担う。

フランス型の特徴は、既存のロビイング透明化制度の上に外国影響力規制を積み重ねている点にある。

4. 憲法・民主主義との関係

外国影響力規制が常に直面する問題は、表現の自由や請願権との関係である。

比較法上、多くの制度が採用しているのは、活動禁止ではなく登録・開示モデルである。

その理由は明確である。

外国主体による意見表明そのものを規制すれば、表現の自由との衝突が避けられない。しかし、誰が誰のために活動しているのかを開示するだけであれば、受け手である国民が情報を踏まえて判断できる。

もっとも、登録制度であっても萎縮効果は生じ得る。そのため、多くの制度では商業活動、法律代理、外交活動、学術活動、宗教活動、報道活動等について適用除外を設けている。

制度設計上重要なのは、外国主体を排除することではなく、外国主体に由来する影響力を民主的統制の下に置くことである。

5. 他国制度との比較

比較法的に見ると、外国主体を特別扱いする理由は六つに整理できる。

(1) 民主的自己決定の保護

(2) 国家主権の保護

(3) 責任追及可能性の非対称性

(4) 代理関係の不可視性

(5) 情報環境の保護

(6) リスク・ベース規制

各国はこれらを異なる比重で組み合わせている。

米国は代理関係の可視化を重視する。

英国は安全保障を重視する。

カナダとオーストラリアは透明性を重視する。

EUはアクセス管理を重視する。

フランスは公共倫理と透明性を重視する。

6. 日本法への示唆

日本版FARAを検討する場合、「外国だから危険である」という発想は採用しにくい。

比較法上も、そのような制度はほとんど存在しない。

むしろ問題は、外国主体に由来する影響力が見えなくなることである。

そのため、日本法の制度設計としては次の三層構造が考えられる。

第一層は、国籍を問わない一般的なロビイング透明化制度である。

第二層は、外国政府、外国企業、外国資金との関係について追加的な開示義務を課す制度である。

第三層は、安全保障上のリスクが高い外国主体について、追加的な登録義務又はアクセス管理を行う制度である。

もっとも、日本には一般的なロビイング透明化制度が存在しない。そのため、第一層から整備する場合には、企業、業界団体、NGO、労働組合等を含む広範な制度設計が必要となる。

また、所管機関を司法省型、議会型、独立機関型、行政監督型のいずれにするかによって、制度の性格は大きく変化する。

7. まとめ

外国主体を特別扱いできる根拠は、「外国だから危険である」という単純な属性論ではない。

比較法的に見ると、その根拠は、民主的自己決定の保護、国家主権の維持、責任追及可能性の非対称性、代理関係の不可視性、情報環境の保護、そして安全保障上のリスク管理に求められている。

したがって、日本版FARAの本質は、外国主体を排除する制度ではない。

本当に可視化しようとしているのは、誰が、誰のために、どのような利益を代表しながら政策形成過程に関与しているのかという点である。

制度が恐れているのは外国主体そのものではない。見えない影響力である。だからこそ、主要国の制度は規制よりも透明性を重視する方向へ収斂しつつあるのである。