規制サンドボックスという名の規制巻き戻し / SANDBOX Actと米国AIガバナンスの位相まとめ

0　はじめに

　サンドボックスと聞くと、まず思い浮かぶのは、限られた空間で安全に試すための枠組みである。子どもが砂場で遊ぶように、現実世界にそのまま投下すれば危険な技術やビジネスモデルを、監督の下で小さく試し、学び、必要なら止める。金融分野などで先行した発想であり、近時はAI領域でも各国が制度設計を競っている。

　ところが、2025年9月に米国上院議員テッド・クルーズが提出したSANDBOX Act（Strengthening Artificial intelligence Normalization and Diffusion By Oversight and eXperimentation Act）は、サンドボックスを規制緩和のための装置として徹底的に作り込んでいる。AIに関係する活動について、一定の連邦規制やガイダンス文書の適用を一時的に外し、さらにその観察結果を材料に、規制自体の改廃を早回しで進めるための制度である（注1、注2）。同法案は、同日公表されたクルーズのAI政策フレームワークの第1の柱として位置づけられている（注3、注4、注5）。

　日本の読者にとって押さえておくべきは、米国のAIガバナンスが「AIリスクをどう管理するか」という正面の議論だけで動いていない点にある。むしろ、行政法における権限配分と手続、産業政策としての競争力とインフラ整備、そして連邦制における州法との関係といった、いわば周辺の構造がAI規制の具体像を決めている。今回は、SANDBOX Actの設計を素材に、サンドボックスが実験ではなく規制巻き戻しのパイプラインになり得ること、その法的・実務的含意を整理する。

1　問題の所在

　AI規制論はしばしば規制強化か規制緩和かという二択に落ちる。しかし、この二択は雑すぎる。現実には、既存規制がAIに適合していない場面での調整、AIが新たに生むリスクへの対応、国内外の規制断片化への対処という三つの論点が絡み合う。SANDBOX Actは、この三つを規制緩和の方向に束ねて解こうとする点で特徴的である。

　とりわけ注目すべきは、規制を直すのではなく、一部の者に限って外す仕組みを中核に据えるところにある。さらに、その運用結果を踏まえて、規制の恒久的改廃までを視野に入れる。サンドボックスが、限定的な例外措置に留まらず、ルール体系の改変装置になるとき、行政裁量・民主的統制・市場競争のいずれもが影響を受ける。

2　SANDBOX Actの設計

　SANDBOX Actの中核は、OSTP（White House Office of Science and Technology Policy）の長（Director）に、連邦のcovered provisionについて一時的なwaiver（適用除外）またはmodification（修正適用）を認めるサンドボックス・プログラムの設置を義務づける点にある（注2）。

　第一に、何を外せるのか。covered provisionの定義は広い。行政機関の規則に加え、関連するガイダンス、FAQ、ブレティン等の派生資料まで含み、しかも議会が制定を明示的に要求した規則も含む（注2）。つまり、議会が作れと言った規則も、サンドボックス参加者に限っては外し得るという設計である。

　第二に、誰がどう決めるのか。申請はOSTP長が受理し、適用除外・修正の対象規定を所管する各行政機関に送付される。各機関の長は、民間や技術専門家からの意見を求め、合理的に予見可能なリスクを合理的に軽減する計画を申請者が有しているかどうかを判断基準として審査を行う（注1、注2）。

　第三に、所管官庁の判断を覆せる。機関が申請を拒否した場合でも、申請者はOSTP長に不服申立ができる。最終的な決定権はOSTPが保持する（注1、注2）。所管官庁の判断を、政治部門に近いOSTPが覆し得る構造になっている。

　第四に、自己承認という奇妙な設計がある。OSTP長は、特定の規制について企業が免除を求めやすくするための合理化された手続を確立できる。建前上、OSTPはその規制を所管する機関の承認を得る必要がある。しかし、所管機関がOSTPの要請を拒否した場合、OSTPはその拒否に対して不服申立を行う権限を持ち、その不服申立を承認するか否かを自ら決定する権限を有している（注1）。検察官と裁判官を同一人物が兼ねるような構造である。

　第五に、どれくらい続くのか。適用除外・修正の期間は原則2年であるが、最大4回、2年ごとに更新を求め得る。結果として、最長10年の規制空白が生じ得る（注1、注2）。

　第六に、恒久化の仕掛けである。OSTP長は毎年、サンドボックス運用を踏まえ、改正または廃止を勧告するcovered provisionを列挙したspecial messageを議会に提出する（注1、注2）。このspecial messageに基づき、議会は合理化された手続でこれらを法制化できる。上院におけるフィリバスターは認められず、委員会での審議停滞も回避され、上下両院の単純過半数の賛成のみで可決が可能となる（注1）。サンドボックスを通じて外してみたら大丈夫だった規則を、今度は議会がまとめて恒久的に改廃できるようにする。これは、規則の迅速な無効化を可能にするCongressional Review Actに似るが、対象が最近の規則に限られない点、改正も射程に入る点で異なる（注1、注2）。

　最後に、全部外せるわけではない。連邦法律そのものや州法は対象外であり、既存の私的救済は放棄できず、民事責任は残る。刑事責任も、適用除外で明示されない限り免れない（注1、注2）。ただし、これらの歯止めは事後責任の色彩が強い。規制の事前的統制を外し、被害が起きたら訴訟や刑事で対応するという設計に近づく。領域によっては合理的である一方、典型的にはリスクの外部化、つまり被害の社会化を招きやすい。

3　サンドボックスの二つの顔

　サンドボックスは本来、規制の例外を与える代わりに、規制当局の観察可能性を高める道具である。参加者は限定され、期間も短く、当局はデータを取り、学び、必要ならルールを更新する。法が技術に遅れるという宿命を、制度として少しだけ相殺する工夫である。

　これに対してSANDBOX Actは、観察可能性の要素を持ちつつも、設計の重心が規制の非適用を実現することに置かれている。典型例が、所管官庁の拒否はOSTP長が覆せる、更新は最大4回まで認められ最長10年間の免除が可能、special messageと迅速手続によって恒久改廃へ接続するという三点セットである（注1、注2）。ここまでくると、サンドボックスは砂場というより、規制体系の配線替えをするための制御盤である。

　対照のためにEUを置くと分かりやすい。EUのAI Actは、加盟国に対して少なくとも1つのAI規制サンドボックスを国内レベルで設置し、2026年8月までに運用開始することを求める（注6）。ただし、その位置づけは規制を外すこと自体ではなく、規制遵守、とりわけ高リスクAIの要件を前提に、監督の下で開発・試験・市場投入を促進する支援装置である（注6、注7）。同じサンドボックスという語を使っても、制度が向いている方向は真逆になり得る。

4　行政法・制度設計上の含意

　SANDBOX Actは、各分野規制を所管する行政機関の判断を、OSTP長が最終的に覆し得る構造を取る（注1、注2）。OSTPは本来、科学技術政策の調整機能を担うが、個別規制の適用除外判断を統括するとなると、縦割り行政の上位に位置する事実上の審査機関となる。

　この権限配置は、二つの相反する評価を生む。一つは肯定である。AIは分野横断であり、個別官庁に任せると規制が断片化し、過剰な保守性あるいは官庁間の不整合でイノベーションが阻害される。中央の調整機能が横串を刺すことには一定の合理性がある。

　もう一つは否定である。所管官庁は専門性と執行責任を負う。適用除外で事故が起きれば、現場で火消しをするのは所管官庁である。にもかかわらず、最終決定がOSTPに移ると、責任と権限がズレる。行政法学の言葉で言えば、アカウンタビリティの所在が曖昧になる。

　司法審査との接続も問題となる。形式面では、恣意的運用への歯止めになり得る。しかし実務的には、誰が原告になれるか、裁判所が技術的不確実性の中で行政裁量をどこまでコントロールできるか、という二つの難所が残る。AIのリスクは統計的・確率的であり、損害の因果関係も断片化しやすい。司法審査が後から届くとしても、それが十分な規律になるとは限らない。

5　競争力ロジックと規制は敵かという問い

　クルーズのフレームワークは、米中競争や欧州規制批判を軸に、light-touch（軽いタッチ）の規制枠組みを正当化する（注3、注4）。同フレームワークは、連邦AI規制サンドボックス、AIインフラ許認可の迅速化、連邦データセットの開放、政府による間接的言論統制（いわゆるjawboning）への対抗、州法の過剰規制や外国規制への対処などを柱として掲げる（注4）。SANDBOX Actは、その第1の柱を制度化するものと位置づけられている（注3、注5）。

　クルーズは、中国のAI産業が世界をリードすれば、自由が国家主導の監視と強制によって覆い隠される世界秩序が到来すると警告する（注1）。AIにおけるリーダーシップが米国の国家安全保障と経済的繁栄に直結することは論を俟たない。しかし、対中競争において規制撤廃のみが唯一の解であるかのような主張には飛躍がある。たとえば、CHIPS法のような産業政策的介入や、トム・コットン上院議員が提案するChip Security ActにおけるAIチップへの位置追跡機能の義務付けによる輸出管理強化などは、むしろ規制や監視を通じて米国の優位性を保とうとする試みである（注1）。すべての規制がイノベーションを阻害するわけではなく、戦略的な規制こそが競争力の源泉となる場合もある。

　クルーズとフィル・グラム元上院議員は、1990年代のクリントン政権におけるインターネット黎明期の政策へのノスタルジーも論拠とする。当時のlight-touchアプローチ、通信品位法230条によるプラットフォームの免責やインターネット税自由法などが、今日のデジタル経済の繁栄をもたらした黄金律であるという（注1）。しかし、当時の政策は完全な自由放任だったわけではない。司法省によるマイクロソフトへの独占禁止法訴訟、デジタルミレニアム著作権法による知的財産権保護、児童オンラインプライバシー保護法といった規制的枠組みが存在したからこそ、健全な市場が形成された側面は見逃せない（注1）。

　ここで注意したいのは、競争力の論証が規制イコールコストという単純な等式に寄りかかりやすい点である。規制は確かにコストであるが、同時に市場を成立させるインフラでもある。安全・品質・説明可能性に関する最低基準があるからこそ、企業は投資し、消費者は採用し、社会は技術の普及に耐えられる。

　SANDBOX Actの面白さ、あるいは怖さは、規制を敵とみなすのではなく、試験対象とみなす点にある。外してみて、どこまで大丈夫かを測る。これは一見、エビデンスに基づく政策のように聞こえる。しかし、制度のバイアスが外す方向に強く傾いていると、観測結果もまたバイアスされる。短期的に事故が起きなかったとしても、長期的な社会的コスト、差別の固定化、情報環境の劣化、雇用の質の低下等は見えにくい。10年という時間幅は、技術には長く、社会には短い。ここに不均衡がある。

6　断片化と撤廃か適応かという問い

　SANDBOX Actは、州法や外国規制の過剰さも射程に入れ、連邦基準の明確化や対外交渉の必要性を掲げる（注1、注4）。この点は日本企業の実務とも直結する。多国籍企業は、EUのAI Act型のリスクベース規制と、米国の緩和・適用除外型のアプローチの間で、最適化ではなく引き裂きに直面する。ある法域では事前規制プラス監督、別の法域では事後責任プラス自己申告。同じモデルを使うほど、コンプライアンス設計がねじれる。

　さらに、SANDBOX Actは適用除外を与えるが、私的救済は残る（注1、注2）。したがって、企業は規制当局の執行からは守られても、訴訟リスクからは守られない。規制緩和が直ちにコスト低減を意味しないことがここにある。むしろ、法的不確実性が増す可能性すらある。

　本稿において強調すべきは、規制の撤廃と規制の適応の混同である。OSTPの情報提供要請に対し、産業界からは具体的な規制緩和の要望が寄せられている。たとえば、商工会議所は信用供与における説明義務の緩和、AIモデルの不透明性を理由とするものを求め、ビジネス・ラウンドテーブルは銀行のモデル・リスク管理ガイダンスからの生成AI除外を求めている。また、運輸セクターでは、人間が操作することを前提とした規制が自動運転車の展開を阻害しているとの指摘がある（注1）。

　これらの指摘自体は正当なものである。人間の運転手を前提とした規則を無人車両に適用するのはナンセンスであり、こうした古い規制がイノベーションの障壁となっていることは疑いない。しかし、ここから導き出されるべき結論は、必ずしも規制の全廃ではないはずだ。自動運転車からハンドルとペダルを取り除くのであれば、それに代わるシステムとしての安全性を担保する新たな基準が必要となる。金融AIがブラックボックス化するのであれば、従来の説明に代わる公平性の証明手法が必要となる。求められているのは規制の空白ではなく、技術特性に即した規制のアップデートである。SANDBOX Actは規制の改正と廃止の双方を射程に入れるが、改正よりも廃止に強いインセンティブを与える設計になっている。これは問題である（注1）。

7　おわりに

　SANDBOX Actは、AI規制をめぐる議論を新しいルールを作るかから、既存ルールを外すための装置を作るかへとずらす。しかも、その装置は、行政内部の最終判断をOSTPに集約し、議会による改廃を迅速化することで、規制の恒久的巻き戻しまで見据える（注1、注2）。ここには、AIガバナンスの法技術としての巧妙さがある。

　他方で、サンドボックスの本質は、例外を与えることではなく、学びを得て、ルールを更新することにある。学びを得るためには、観察可能性と、評価軸の多元性、短期の事故だけでなく長期の社会的コストも含むことが必要である。SANDBOX Actは、その学びを規制撤廃の根拠に接続する設計を採るが、学びが撤廃一辺倒に回収されると、制度は実験ではなく撤去作業になる。

　米国がどの方向に進むとしても、日本の研究者・実務家にとっては、AIガバナンスが単なるAI専門規制ではなく、行政法・産業政策・連邦制・国際経済秩序の交点で動いている事実を確認することが重要である。技術は速いが、法は遅い。だからこそ、法はときに抜け道を作る。抜け道が、どこへ続くかを見失わないことが、いま一番の実務であるように思える。

（マガジン）「AIと法-雑感」

　※目次は以下を参照

note総則規約3条2項前段
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