日本の地震防災ガバナンスにおける予測可能性のパラドックス：官僚制度の経路依存性とレジリエンス志向型社会への転換へ

2025年9月28日 15:28

上記noteをみました。現状を引き起こした官僚制についてテキストを生成してもらいました。

予知できないものを「予知できる」と語る国
https://g.co/gemini/share/2450c0d9970b

日本の地震防災ガバナンスにおける予測可能性のパラドックス：官僚制度の経路依存性とレジリエンス志向型社会への転換提言

序論：予測可能性のパラドックスと日本の官僚制度

現代の地球物理学は、地震発生の過程が持つ非線形性とカオス的性質に鑑み、時間、場所、規模を特定した短期的な決定論的予知が極めて困難であることを科学的コンセンサスとして確立している。しかし、日本の防災行政および関連メディアは、この科学的現実に反し、「発生確率」（例：南海トラフ地震の30年以内70〜80% 1）や「予知の可能性」といった表現を多用し続けている。

本報告書は、この科学的知見と政策実務の間の乖離が、日本の官僚制度に内在する構造的な体質、すなわち責任回避、予算の硬直化、科学リテラシーの欠如といった経路依存的な要因に深く根ざしているという問題意識に基づき、詳細な分析を実施する。予知に依存したガバナンスモデルがもたらす多層的な弊害（経済的外部不経済、国民の誤解、政策の非実効性）を特定し、最終的に、科学的誠実性に基づいたレジリエンス志向型の防災ガバナンスへの抜本的な転換を提言する。

I. 地震予知の科学的・理論的限界と現代地震学の立場 (ユーザー論点 1)

1.1 地震発生の非線形性と短期予知の構造的不可能性

地震発生現象は、地殻にかかる応力、断層面の摩擦特性、流体の挙動など、極めて複雑で非線形な要素が絡み合った結果として生じる。この複雑性は、短期的な地震予知に必要な前駆現象（予兆）の特定を困難にしている。現代の地震学における主流の見解は、観測技術の進展をもってしても、特定の時間枠（数日〜数週間）内で場所と規模を正確に特定する決定論的予知は、構造的に不可能であるという点に収斂している。

1.2 確率論的ハザード評価（PSHA）の限界と政策的恣意性

短期予知の限界が明らかになるにつれて、地震学は、長期的な資源配分やインフラ整備の基準として、確率論的ハザード評価（PSHA）を利用する方向にシフトしてきた。しかし、PSHAの結果は、採用される計算モデル、データセット、および入力パラメータの選択に大きく依存するという限界を抱えている。

このモデル依存性は、行政による科学の政策的手段化を可能にする構造を生み出している。具体的には、南海トラフ地震の「30年以内に70〜80％」という発生確率は、一部の科学者が「問題がある」と批判する計算モデルによって算出されていることが指摘されている 1。行政が特定の高い確率を公表し続けるのは、科学的整合性を追求するためというよりも、むしろ「高い確率」という数字を維持することで、国民への継続的な注意喚起のレトリックを確保し、ひいては地震研究費、耐震化補助金、防災インフラ整備といった関連予算を恒常的に獲得・維持するための強力な根拠とするためである。この構造は、地震調査委員会の役割が、純粋な科学的評価機関から、政策的危機感を維持し、予算の正当化を図る機関へと変質している可能性を示唆している。

1.3 科学界の責任：不確実性の誠実な伝達

現代の災害科学は、災害軽減のためには自然現象としての外力（ハザード）の理解だけでなく、地形・地盤、人間の認知・行動、そして社会体制といった災害素因（脆弱性：Vulnerability）の理解が不可欠であるという方向性を示している 2。これは、理学だけでなく、工学、歴史学、心理学、社会学など、学際的な総合災害科学研究の推進を求めている 2。このような広範な知見の統合と社会への適切な還元が求められる中で、科学コミュニティは、確率論的な知見が持つ不確実性の限界を、行政や社会に対し、より明確かつ誠実に伝える役割を負っている。科学的客観性が政策的動機によって歪められるのを防ぐためには、科学的知見の独立性を確保する必要がある。

II. 「発生確率」「予知できるかもしれない」の政策利用と社会受容 (ユーザー論点 2)

2.1 行政・防災政策における曖昧表現の利用機能

行政は、長期的な「発生確率」情報を公表し続けることで、防災対策の継続的な実施を国民に訴え、大規模地震対策特別措置法（大震法）といった既存の法制度や体制の維持を正当化する。一方、メディアはこれらの確率を災害報道の「枕詞」のように反復的に使用し、結果として、長期的なハザード情報が、あたかも近いうちに発生する短期的な予知情報であるかのように国民に誤認させる効果を持つ。

2.2 南海トラフ臨時情報運用の分析：曖昧さがもたらす社会的混乱

予知依存型の政策運用がもたらす最大の自己矛盾の一つが、南海トラフ地震臨時情報（巨大地震注意）の運用である。この臨時情報が初めて発表された際、夏休みやお盆休みといった書き入れ時の観光産業において、広範な宿泊キャンセルやイベント中止が発生し、多大な経済的損失が生じた 3。

政府は臨時情報の発表に伴い、国民に対し備えの再確認を求めると同時に、社会経済活動の継続も要請した 3。しかし、実際には、不確実な「可能性」に基づく警戒情報の発令は、広範な地域にわたり、事業活動の停止や旅行の中止といった、最もリスク回避的（経済停止的）な行動を事実上強制することになった。その結果として生じた経済的な損失（外部不経済）に対し、観光庁長官は「直ちに補償することは現時点では難しい」との見解を示した 4。この事例は、行政が不確実な情報発信という政策リスクを社会に転嫁し、経済的な損害の責任を回避する構造を明確に示している。これは、制度設計の段階で、予測情報の社会・経済的コストと、それによって得られる減災効果のトレードオフが適切に評価されていないガバナンスの欠陥である。

2.3 国民の認知バイアスと行動変容の失敗

高い発生確率は、国民に対し「いずれ来る」という漠然とした不安を与えるが、「いつ来るかわからない」という不確実性は、かえって具体的な防災行動（耐震化、家具固定）への動機付けを弱める「非行動化バイアス」をもたらしやすい。

対照的に、水害対策として推進されている「マイ・タイムライン」作成の取り組みは、予知ではなく、具体的な状況の推移（河川水位の上昇など）に連動した時系列的な行動計画（自助・共助）の策定を促すものであり、防災リテラシーの向上と地域防災力の強化に有効であることが示されている 5。この成功事例は、予知情報に依存するのではなく、ハザードと個人の脆弱性に基づいた主体的な行動へと政策の軸を移すことの有効性を示す強力な証拠である。

現行の予測依存型政策決定と国民のリスク認知のギャップを構造的に理解するため、以下にその要素を整理する。

Table 1: 確率情報に基づく政策決定と国民のリスク認知のギャップ

要素行政の意図（表向き）行政の構造的動機（裏側）国民の実際の受容と行動地震発生確率長期的な備えの促進、注意喚起予算確保、政策の継続、責任回避の保険予知（短期予測）との混同、緊急性の誤解、非行動化臨時情報（巨大地震注意）警戒態勢の再確認と避難準備危機管理体制の稼働実績構築、裁量権の維持

過度な不安、社会経済活動の即時停止、経済的損失 3

リスクコミュニケーション科学的知見の伝達と社会還元

曖昧さの維持による裁量の確保、都合の良い科学の利用 1

行政情報への信頼性の低下、情報の軽視

III. 官僚制度が曖昧な表現を好む構造的要因 (ユーザー論点 3)

3.1 責任回避と「政策の保険」としての曖昧さの利用

日本の官僚制度において、地震予知という不確実性の高い領域で予知が失敗した場合、行政に対する責任追及は極めて大きな政治的リスクとなる。このリスクを最小化するため、行政は「可能性」や「確率」という曖昧な表現を意図的に多用する。これにより、予知が成功しなくても、事前に「万が一に備えるよう促した」という形式的な説明責任（アリバイ）を構築し、政策失敗時の責任を国民側の不備や不可避な自然現象に分散させる「政策の保険」として機能させている。

3.2 制度的利害と予算の恒久化

官僚制度の合理的な行動原理の一つは、所掌事務の予算と組織の維持・拡大にある。予知可能性を前提とした政策の維持は、地震研究費、防災関連事業費、および関連する行政機関の恒久的な存在意義を保証する。特に、高い発生確率を公表し続けることは、これらの予算を継続的に要求するための揺るぎない根拠となり、予知研究を担う機関の存在自体が、予知可能性を前提とした政策の継続を自己目的化させる「制度的利害」に繋がっている。

3.3 専門性の乖離と知見のフィルタリング

政策決定層である高級官僚は、必ずしも地球物理学や災害科学の高度な専門知識を有しているわけではないため、複雑な科学的知見は政策的な必要性に合わせて単純化されたり、意図的に都合の良い情報にフィルタリングされたりする傾向がある。

さらに、現代の災害科学が社会的な「脆弱性」の理解と対処に重点を移しているにもかかわらず 2、政策が依然として予知/ハザード情報に固執するのは、政策決定者がリスクを外力（ハザード）側のみで捉え、社会構造の脆弱性という、既得権益の打破を伴う困難な改革対象を避ける傾向があるためである。脆弱性に対処するよりも、予測可能性を維持する方が、官僚制度にとって短期的にコストが低い選択肢となる。

3.4 ゼロリスク社会からの圧力と説明責任の欠如

地震予知への社会的期待が根強い日本では、行政が予知の可能性を完全に否定することは、社会的な不安や批判を招きやすい。このため、行政は「予知できるかもしれない」という希望的観測を込めた曖昧な表現を維持することで、社会的圧力から逃れ、説明責任を形式的なものに留めている。

IV. この体質がもたらす多層的な弊害 (ユーザー論点 4)

4.1 国民のリスク認知の歪みと政策の非実効性

曖昧な情報や操作された確率は、国民のリスク認知を歪ませ、災害に対する警戒感を鈍化させるか、あるいは逆に過度な不安を煽る。その結果、平時における自助努力の促進を妨げる。

特に、南海トラフ臨時情報の運用事例 3 が示したように、不確実な予測情報に基づく政策介入は、本来目指すべき減災効果よりも、社会経済活動の停止という深刻な負の側面（経済的外部不経済）を顕在化させるリスクを孕んでいる。これは、情報発信が公衆衛生上の危機管理目標を達成する一方で、経済政策上の目標と相反するという、深刻な非実効性を示している。

4.2 資源配分の非効率性と機会費用の増大

科学的合理性に欠ける予知研究や予知前提の体制維持に予算を固定的に投下し続けることは、予算の硬直化を招き、より確実な減災効果が期待できる対策（建築物の耐震化促進、インフラのレジリエンス強化、コミュニティレベルの防災訓練）への資源配分を阻害する。この予知依存型政策の維持コストは、政策科学的な視点から見れば、社会全体のレジリエンス構築を遅らせる「機会費用」の増大を意味する。行政が政策の失敗を認めない構造（V章）は、この非効率性を恒久化させる。

4.3 信頼の低下と情報の軽視

一部の学者が批判するモデルによる確率の公表 1 や、経済的混乱を引き起こした臨時情報の運用 3 は、行政の科学的権威と信頼性を著しく損なう。こうした情報操作や運用の失敗が繰り返されると、将来、本当に危機的状況で必要なハザード情報や避難情報が発信された際に、国民がそれを軽視する「ウルフ少年効果」の遠因となり、最終的に減災機能を大きく損なうことになる。

V. 科学リテラシーの不在と行政の失敗を認めないメカニズム (ユーザー論点 5)

5.1 科学的知見の政策的排除と科学リテラシーの構造的不足

政策立案者や高級官僚層は、地震予知の不可能性といった科学的な否定的証拠が示されても、それを正確に理解し、既存の政策枠組みに反映させるための専門的リテラシーを構造的に欠いている。この構造的な不足は、行政の内部に、既存政策の前提を揺るがす科学的知見を「異物」とみなし、それを排除または変容させる「政策の自己免疫システム」を形成させる。このシステムの結果、科学的助言は、政策の維持・継続にとって都合の良い結論へと無意識的に、あるいは意図的にフィルタリングされる。

5.2 制度的経路依存性と予算の不可逆性

1978年に制定された大震法に代表される予知を前提とした法体系は、関連予算、組織、そして特定の専門家コミュニティの地位を既得権益化し、強固な「制度的経路依存性」を形成している。一度確立された政策の前提を変えることは、これらの既得権益の抵抗に直面し、極めて困難となる。予算制度の硬直性が、科学的知見の変化に伴う政策の柔軟な転換を阻害する主要因となっており、失敗のコストを認めることなく、非効率な現状維持が継続される。

5.3 メンツ文化、前例踏襲、責任の不明確化

日本の行政文化において、過去に推進した政策の失敗を認めることは、当該組織や個人の「メンツ」（威信）を毀損する行為と見なされるため、極度に忌避される。政策担当者にとって、失敗による責任追及を避け、個人のキャリアリスクを最小化する最も合理的な行動原理は、「前例踏襲」と「現状維持」である。さらに、組織横断的な政策における責任の所在が不明確であるため、政策の非実効性が生じた場合でも、誰も決定的な責任を取る必要がない状態が維持される。

5.4 行政訴訟リスクと政治的コスト回避

予知前提の政策を撤回し、防災ガバナンスの抜本的な転換を図ることは、過去の巨額の支出の正当性を問う行政訴訟リスクを伴う。また、予知研究者コミュニティ、関連業界、そしてそれに繋がる政治家からの強い抵抗を招くため、政治的なコストが非常に高くなる。官僚は、この高コストを回避するため、低コストで現状を維持できる「曖昧な確率論」を意図的に維持し続ける。行政にとって都合の良い知見を公的に認可させるため、特定の学説を持つ専門家を行政組織内に意図的に配置し、政策の科学的根拠を後付けするメカニズムもこの構造の一部である。

VI. 予知を前提としない新たなガバナンスモデルの構築 (ユーザー論点 6)

日本の防災ガバナンスは、行政の構造的都合から脱却し、科学的現実と公共の安全を最優先するレジリエンス志向型モデルへ抜本的に転換する必要がある。

6.1 予知情報の抜本的見直しとリスクコミュニケーションのパラダイムシフト

「発生確率」の公表は、その性格を長期的なインフラ整備基準としてのハザード評価に限定し、国民への注意喚起を目的とした使用を原則として廃止すべきである。

また、社会的・経済的な混乱（外部不経済）が政策目標を上回る南海トラフ地震臨時情報制度は、その有効性を厳密に検証し、原則廃止を検討すべきである 3。代替として、具体的な物理的異常に基づき、即座に避難行動が必要となる場合に限定した、緊急性の高い情報発信へと切り替える必要がある。

リスクコミュニケーションの軸足を、不確実な「予知」から、常態化するリスクの「受容」へと移行し、最悪のシナリオ（ハザードと脆弱性の結合 2）を前提とした具体的な行動計画策定を促すパラダイムシフトが求められる。

6.2 非予知型政策（レジリエンス志向）の徹底

水害対策で効果が示されている「マイ・タイムライン」方式を地震防災に本格的に導入すべきである 5。この政策は、予知情報ではなく、具体的なハザードマップ（揺れ、津波到達時間）と個人の脆弱性に基づき、「いつ」「何をすべきか」（自助・共助）を明確にする。

この展開を成功させるためには、地域住民の防災リテラシー向上を目的とした取り組みが不可欠である 6。地域イベントや学校教育（小学校でのマイ・タイムライン作成事例 5）を通じて、防災意識を幼少期から高め、家庭での話し合いを促すことが重要となる。情報の伝達においては、外部の専門家（気象キャスターなど）を積極的に活用することで、行政内部の専門性不足を補完し、住民に対して分かりやすく、親しみやすい情報伝達能力を強化すべきである 5。

6.3 科学アドバイス体制の独立化と透明性の確保

地震調査委員会など、行政に科学的助言を提供する機関を、内閣府などの予算・組織権限を持つ行政機関から分離し、独立した科学アドバイザリー機関として再編すべきである。これにより、政策決定者の恣意的な科学的知見の利用を防ぎ、科学的誠実性を担保する。

また、委員の選定プロセスを第三者機関の監査下に置き、特定の政策目標に沿った見解を支持する専門家を意図的に任用する慣行を排除するため、御用学者の恣意的任用制度を廃止する必要がある。

6.4 法制度・予算制度の改革

予知前提の法制度の象徴である大震法を廃止し、耐震化やインフラのレジリエンス強化、地域コミュニティ支援を柱とする「レジリエンス強化法」を制定すべきである。

さらに、科学的知見の変化や政策評価の結果に基づき、予算の組み替えや政策の迅速な撤回を可能とする柔軟な予算編成プロセスを導入し、行政の「失敗を認めない」構造を打破する必要がある。

以下に、現行の予測依存型モデルと提言されるレジリエンス志向型モデルの主要な比較点をまとめる。

Table 2: 現行の予測依存型モデルと提言されるレジリエンス志向型モデルの比較

項目現行モデル（予測依存型：Prediction-Dependent）提言モデル（レジリエンス志向型：Resilience-Oriented）

基本前提地震の予知可能性（確率論的予測）地震の予知不可能性と常態化するリスク

主要政策ツール予知研究、確率情報公表、大震法運用、臨時情報

リスクガバナンス、耐震化、コミュニティ防災、マイ・タイムライン 5

行政文化メンツ維持、前例踏襲、責任の所在不明確化政策のPDCAサイクル導入、透明な検証、失敗の容認

科学アドバイス

官僚組織に統合されやすく、政治的利用のリスク 1

独立した外部機関による監視と提言（専門性の独立化）

情報発信確率論的表現の多用と曖昧さの維持

ハザード情報と脆弱性情報の明確な提示 2、行動計画への誘導

結論：レジリエンス社会への転換に向けて

日本の地震防災ガバナンスが抱える予測可能性のパラドックスは、単なる科学的誤解ではなく、官僚制度が自らの組織維持と責任回避のために科学的知見を操作し、経路依存性を強化してきた構造的な結果である。曖昧な確率情報に基づく政策の継続は、国民のリスク認知を歪ませ、経済的な外部不経済をもたらし、減災対策の資源配分を非効率化させている。

真に強靭な社会を構築するためには、まず行政が科学的な不確実性を受け入れ、予知を前提とした法制度と予算制度を抜本的に見直す必要がある。政策の軸を、不確実な「予知」から、確実な減災効果が見込める「レジリエンス強化」と「脆弱性対策」へ移行させることが急務である。特に、水害対策で有効性が示された「マイ・タイムライン」に代表される、住民の主体的な行動を促す非予知型政策への全面的な転換は、行政内部の専門性の限界を補完しつつ、社会全体の防災リテラシーを高める上で極めて重要な方策となる。

このパラダイムシフトは、官僚制度の体質改革、すなわち、メンツや前例踏襲を排し、科学的誠実性と公共の利益を最優先する透明性の高いガバナンス体制を構築することを要求する。これこそが、将来の巨大地震リスクに対し、日本社会が持続可能で強靭な対応力を獲得するための不可欠な前提条件である。