学校への情報公開請求と公文書の線引き。事務職員の手元の文書は、どこまで開示されるのか。｜学校事務の思考整理・実務編（文書管理）#6
校長室に呼ばれて、こう告げられる。
そんな場面を想像してみてください。
「教育委員会から連絡があった。開示請求が出ているので、該当する文書を確認して至急送ってほしいそうだ」。
情報公開請求が学校に届くとき、話はまず管理職のところに入ります。
そして該当文書を探す作業は、事務室に降りてきます。
そこで手が止まる方は、少なくないのではないでしょうか。
該当する文書とは、どれのことでしょうか。
探して見つかったとして、そのまま出してしまっていいのでしょうか。
そもそも、断るという選択肢はあるのでしょうか。
情報公開請求は、年に何度もあるものではありません。
だからこそ、いざ来たときに手順を思い出せる人が学校にいない、ということが起きます。
この記事では、学校に情報公開請求が届いたときに何が起きるのかを、事務職員の手元にある文書を中心に整理していきます。
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話は管理職に、書類は事務室に
学校の窓口に請求書を持った方が直接やってくる、という形はあまり多くないようです。
多くの自治体では、請求の受付は実施機関である教育委員会が行います。
学校に入るのは「該当文書を確認してほしい」という照会で、その連絡先はまず校長や教頭になります。
つまり、事務職員が最初に触れるのは、請求書そのものではありません。
管理職から降りてきた依頼を受けて、探す作業と写しを作る作業から関わることになります。
誰が請求できて、何を聞いてはいけないか
まず押さえておきたいのは、請求できる人が限られていない、ということです。
保護者でも、地域の方でも、報道機関でも、学校と何の関係もない他県の方でも構いません。
かつては住民に限定する条例もあったようですが、いまはその限定を外している自治体がほとんどだと言われています。
そして、現場でうっかりやってしまいがちなのが、使い道を尋ねることです。
「何にお使いになるんですか」と親切のつもりで聞いても、制度としてはこれを聞く根拠がありません。
請求の目的は要件になっておらず、目的によって開示するかどうかを変えることもできない仕組みだからです。
相手が誰であろうと、何のためであろうと、出すものは出す。
その代わり、出せないものの範囲は条例で限定して定めておく。
情報公開が住民サービスではなく説明責任の仕組みだというのは、この組み立てのことを指しています。
この法律は、国民主権の理念にのっとり、行政文書の開示を請求する権利につき定めること等により、行政機関の保有する情報の一層の公開を図り、もって政府の有するその諸活動を国民に説明する責務が全うされるようにするとともに、国民の的確な理解と批判の下にある公正で民主的な行政の推進に資することを目的とする。
根拠は法律ではなく、自分の自治体の条例
情報公開と聞いて多くの方が思い浮かべるのは、情報公開法でしょう。
ただ、この法律が対象にしているのは国の行政機関で、市町村立や県立の学校は直接の対象になっていません。
では地方はどうなっているのかというと、法律はこう書いています。
地方公共団体は、この法律の趣旨にのっとり、その保有する情報の公開に関し必要な施策を策定し、及びこれを実施するよう努めなければならない。
努力義務です。
そしてこの努力義務を受けて、各自治体が情報公開条例を作っている、という構造になっています。
だから、隣の市と同じとは限らない
条例が根拠だということは、細かいところが自治体ごとに違うということでもあります。
決定までの日数も、写しの実費の額も、不開示情報の書きぶりも、条例で決まります。
研修や研究会で他市の話を聞いて「うちもそうだと思っていた」と思い込むと、期限を読み違えます。
自分の自治体の情報公開条例と、教育委員会の情報公開事務取扱要綱は、請求が来る前に一度通しで読んでおく価値があります。
実施機関という言葉
条例を開くと、必ず出てくるのが実施機関という言葉です。
首長、教育委員会、議会、監査委員といった機関が列挙されていて、この列挙された機関が開示するかどうかを決めます。
公立学校は教育委員会の所管なので、学校が持っている文書も、実施機関である教育委員会が保有する公文書として扱われるのが一般的です。
学校長を実施機関として別に挙げている条例もあるようなので、ここは自分の自治体の条文を見るしかありません。
いずれにしても、開示するかどうかを学校が決めるわけではない、という点は共通しています。
義務と原則と裁量に分けると、こう整理できます。
義務：請求に対して期限内に決定し、請求者に通知すること
原則：開示。不開示は例外として、条例が限定して並べたものに限られる
裁量：どの文書が該当するか、どこまで探すかという特定の判断
この三つのうち、学校が日常的に関わるのは三つ目です。
そして三つ目こそ、いちばん判断に迷うところでもあります。
実際に請求された文書を見てみる
一件の請求で、事務の記録が丸ごと射程に入る
茨城県情報公開・個人情報保護審査会が令和3年9月24日に出した答申に、市立中学校の生徒が亡くなった件に関する文書一切を求めた請求が載っています。
請求書に並べられた文書の種類が、とにかく細かいのです。
起案、議事録や会議報告書、裁判や懲戒に関する文書、プレスリリース、アンケート。
そして事務職員が思わず身を乗り出すのが、この並びです。
交通費や宿泊費や旅費、支出の有無や金額、電話でのメモ、電子メール、ファクシミリ、アンケートの保存期間や分類、廃棄記録。
請求書の末尾には、とにかく全て、広く解釈して特定してほしい、という趣旨のことまで書かれています。
事故や事件そのものの記録を求めた請求であっても、そこから旅費、支出、起案、保存年限の記録までが芋づる式に射程に入ります。
指導や生徒指導の話だから事務室には関係ない、とはならないということです。
「国からもらった数字だから出せない」が通らなかった例
もうひとつ、宮城県情報公開審査会の答申第185号（諮問第243号事案）も参考になります。
請求されたのは、市町村別のいじめの件数、不登校の人数、暴力行為の件数でした。
県教育委員会は、文部科学省の調査結果に基づく情報であり、統計法の規定によって国が公表する範囲より詳しい公表はできないとして、一部を非開示としました。
これに対して審査会は、非開示とした情報のうち一定の部分については開示すべきである、と結論づけています。
出どころが国の調査だから、という説明だけでは、そのまま非開示の理由にはならなかったわけです。
学校が受け取っている調査依頼や、その回答控えも、同じ性質の文書だと考えると他人事ではありません。
事務室にある「請求されうる文書」
では、具体的にどんな文書が対象になりうるのか。
学校に備えなければならない表簿は、施行規則が列挙しています。
学校において備えなければならない表簿は、概ね次のとおりとする。
（中略）
三 職員の名簿、履歴書、出勤簿並びに担任学級、担任の教科又は科目及び時間表
（中略）
六 資産原簿、出納簿及び経費の予算決算についての帳簿並びに図書機械器具、標本、模型等の教具の目録
七 往復文書処理簿
この条文が定めているのは備え付けの義務であって、開示の可否ではありません。
ただ、事務室が管理している帳簿の多くがここに名前を挙げられている、という事実は知っておいて損がないと思います。
日々の業務で作っている文書のうち、対象になりうるものはこのあたりです。
会計関係：支出負担行為書、支出命令書、契約書、見積書、仕様書、物品購入伺い、備品台帳、光熱水費の請求書
旅費関係：旅行命令簿、復命書、旅費請求書
服務関係：出勤簿、時間外勤務等命令の記録、休暇簿
学籍・就学支援関係：就学援助の認定に関する書類、証明書の発行記録
会議・意思決定：職員会議の記録、学校運営協議会の記録、起案文書、教育委員会との往復文書
通信：組織で共有した電子メール、ファクシミリ
こうして並べると、事務室の書庫がそのまま一覧になっていることが分かります。
特に会計と旅費は、保護者や地域の方の関心が高い分野です。
修学旅行の業者をどう選んだのかという経緯は、その典型ではないでしょうか。
公文書になるもの、ならないもの
すべての紙が対象になるわけではありません。
線を引く基準は、条例が定める公文書の定義にあります。
国の法律の定義が、その考え方をいちばんはっきり示しています。
この法律において「行政文書」とは、行政機関の職員が職務上作成し、又は取得した文書、図画及び電磁的記録（電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によっては認識することができない方式で作られた記録をいう。以下同じ。）であって、当該行政機関の職員が組織的に用いるものとして、当該行政機関が保有しているものをいう。
条例の定義も、おおむねこれと同じ構造で書かれています。
三つの軸で考える
長い一文ですが、分解すると三つの要素でできています。
職務上作成したか、または取得したか
組織的に用いるものか
現に保有しているか
この三つが揃ったものが公文書で、どれか一つでも欠ければ対象になりません。
いちばん判断に迷うのは、二つ目の「組織的に用いるもの」でしょう。
自分の頭の整理のために書いた手控えで、誰にも見せず、ファイルにも綴じていない。
これは組織的に用いているとは言いにくいので、対象外と扱われることが多いようです。
一方、決裁は取っていなくても供覧に回して他の職員が見ている文書や、共有フォルダに置いて誰でも参照できるようにしている資料は、組織で使っている実態があるので該当する余地があります。
迷ったときは、これは自分の私物か、学校の記録か、と自問するのが現実的な目安になると思います。
廃棄した文書は「ない」で答える
三つ目の「現に保有している」も、実務では効いてきます。
保存年限が切れて廃棄した文書は、もう学校にありません。
この場合は不存在として、そのように回答することになります。
表簿の保存年限は、施行規則が定めています。
前項の表簿（第24条第2項の抄本又は写しを除く。）は、別に定めるもののほか、5年間保存しなければならない。ただし、指導要録及びその写しのうち入学、卒業等の学籍に関する記録については、その保存期間は、20年間とする。
先ほどの茨城の請求では、文書そのものだけでなく、廃棄記録までが列挙されていました。
つまり「捨てました」と答えた後に、「では捨てた記録を見せてください」と続くことがあり得るわけです。
廃棄した事実を記録に残していれば、不存在という回答に説明がつきます。
残していなければ、隠しているのではないかという疑いに、事実で答える手段がなくなります。
学校徴収金は公文書なのか
給食費が公会計になっている自治体では、徴収や未納の記録は自治体の会計文書なので、公文書であることに疑いはありません。
悩ましいのは、私費会計として学校が管理している学校徴収金やPTA会費のほうです。
公金ではないから対象外だと整理している自治体もあれば、学校が組織的に用いている以上は該当しうると考える立場もあるようで、扱いは一様ではないと聞きます。
条例の定義と自治体の運用の両方を確認するしかない領域ですが、少なくとも、私費だから絶対に出さなくていい、と現場の判断で言い切るのは危ないところです。
「うちの子の記録を見せてください」は別の制度
窓口に保護者が来て、こう言われることがあります。
「うちの子の指導要録を見せてほしいのですが」。
反射的に情報公開請求の話だと思ってしまいそうですが、これは別の制度です。
自分自身、または自分の子どもについての記録を求める場合は、個人情報保護法に基づく開示請求になります。
何人も、この法律の定めるところにより、行政機関の長等に対し、当該行政機関の長等の属する行政機関等の保有する自己を本人とする保有個人情報の開示を請求することができる。
未成年の子どもについては、法定代理人である保護者が本人に代わって請求できることも、同じ条文の第2項に定められています。
令和5年から、全国共通のルールになった
この開示請求が法律に書かれているのは、令和3年の法改正の結果です。
それまで各自治体の個人情報保護条例に委ねられていた地方公共団体の個人情報の扱いが、令和5年4月1日から個人情報保護法の枠組みに入り、開示請求の手続きも全国で共通になりました。
文書管理#5で学校の情報発信を整理したときに触れた、あの一元化と同じ話です。
情報を出す側の判断だけでなく、出せと言われたときの手続きも、あのとき全国共通になっていたわけです。
二つの制度を切り分ける
窓口では、まずどちらの制度かを見分けるところから始まります。
情報公開請求：誰でも請求できる。根拠は自治体の情報公開条例。対象は公文書全般で、他人の個人情報は黒塗りになる
個人情報の開示請求：本人と代理人だけが請求できる。根拠は個人情報保護法。対象は自己を本人とする保有個人情報
個人情報の開示請求のほうは、開示決定等を請求があった日から30日以内にしなければならないと法律が定めています（第83条第1項）。
切り分けを間違えると、様式も、担当課も、期限も変わります。
最初のひと言を聞いた時点で確認しておきたいところです。
指導要録の開示は、争われてきた
なお、指導要録の開示は、昔からすんなり通ってきたわけではありません。
最高裁判所第三小法廷は平成15年11月11日に、東京都大田区の公文書開示条例に基づいて自分の小学校児童指導要録の開示を求めた事案について判決を出しています。
指導要録の裏面に記録された情報のうち、一部は非開示情報に当たるが、他の一部は当たらない、という判断でした。
全部を伏せる扱いは認められず、かといって全部が出るわけでもない。
中身を見て部分ごとに判断する、という考え方が示された事案として知られています。
受付から決定までに何が起きるか
請求書が出てから開示までは、おおむね次の順に進みます。
請求者が実施機関に請求書を提出する
実施機関が、該当する文書を特定する（ここで学校に照会が来る）
第三者の情報が含まれていれば、その第三者に意見を照会する
開示、部分開示、不開示のいずれかを決定し、書面で通知する
請求者が閲覧するか、実費を負担して写しの交付を受ける
このうち学校が関わるのは、二番目だけです。
探して、写しを整えて、上げる。
決めることは含まれていません。
至急と言われる理由
国の情報公開法は原則30日以内ですが、条例にはより短い日数を定めた自治体もあります。
学校に照会が来た時点で、教育委員会側の持ち時間はすでに削れています。
急かされるのは担当者が焦っているからではなく、期限が動かせないからです。
大量の文書を対象とする請求などでは期限を延長する仕組みもありますが、例外的な扱いなので、まず期限内に返す前提で動くことになります。
そして特定の作業で大事なのは、見つけることよりも、探した範囲を説明できるようにしておくことだと思います。
どのファイルを見て、どの書庫を確認して、どの年度まで遡ったのか。
なかったことの証明は本来とても難しいので、探した過程のほうを残しておくことになります。
出せない情報と、あるともないとも言わない選択
原則は開示です。
そのうえで、出さない情報が条例に並べられています。
国の法律を参照すると、類型はおおむね次のように整理されています。
特定の個人を識別できる情報、または公にすると個人の権利利益を害するおそれのある情報
法人などの正当な利益を害するおそれのある情報
国の安全や、犯罪の予防・捜査に支障を及ぼすおそれのある情報
内部の審議、検討、協議に関する情報で、率直な意見交換が損なわれるおそれのあるもの
事務や事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれのある情報
学校の文書でよく問題になるのは、一つ目と最後の二つでしょう。
児童生徒や保護者の情報が含まれること、検討途中の記録であること、今後の指導に支障が出ること。
このあたりが理由に挙がることが多いように見えます。
黒塗りは、全部を隠すためのものではない
不開示情報が含まれていても、その部分を除いて残りを出すのが原則です。
行政機関の長は、開示請求に係る行政文書の一部に不開示情報が記録されている場合において、不開示情報が記録されている部分を容易に区分して除くことができるときは、開示請求者に対し、当該部分を除いた部分につき開示しなければならない。ただし、当該部分を除いた部分に有意の情報が記録されていないと認められるときは、この限りでない。
いわゆる黒塗りは、隠すための道具ではなく、残りを出すための道具です。
先ほどの宮城の答申が示していたのも、この考え方でした。
出せない部分があることと、文書全部を出さないことは、まったく別の話ということです。
学校の側で「これは出せない気がする」と感じたときも、文書を上げないという対応にはなりません。
特定して上げたうえで、どこを落とすかは実施機関が判断します。
あるともないとも答えない
もうひとつ、条例には少し特殊な仕組みが用意されています。
開示請求に対し、当該開示請求に係る行政文書が存在しているか否かを答えるだけで、不開示情報を開示することとなるときは、行政機関の長は、当該行政文書の存否を明らかにしないで、当該開示請求を拒否することができる。
存否応答拒否と呼ばれる扱いです。
なぜこんな仕組みがあるのか。
たとえば、特定の児童について虐待の通告を受けた記録の開示を求められた場面を考えてみてください。
記録がないときだけ正直に「ありません」と答えていると、不存在という回答が返ってこないこと自体が、通告があった事実を教えてしまいます。
だから、あるかないかにかかわらず、この類型は一律に存否を答えない。
そういう設計になっています。
なお、この扱いが濫用されないよう、審査会が妥当かどうかを判断した例も相当数あるようです。
納得できないときは審査請求
開示の決定に不服がある請求者は、審査請求ができます。
実施機関が情報公開審査会に諮問し、その答申を踏まえて裁決を行うという流れです。
この記事で引いた茨城と宮城の事例も、いずれもこの答申です。
自分の県や市の答申を眺めてみると、どういう文書がどう扱われたのかが具体的に見えてきます。
開示される前提で書くという習慣
いちばん怖いのは、請求が来ることではありません。
読まれて困る書き方をしたまま、それが公文書として残っていることです。
議事録と復命書の書き方が変わる
会議の記録を書くとき、開示されることを前提にすると、書き方が自然に変わります。
事実と、判断の根拠を書く。印象や人物評は書かない
発言者名を残す場面と、残さない場面を意識して分ける
「〜と思われる」で止めず、何をどう確認したのかを書く
決まったことだけでなく、決まらなかったことも残す
窮屈に感じるかもしれませんが、これは開示対策というより、記録としての質の話でもあります。
その場の空気でしか意味が通らない書き方をしていると、三年後に自分が読み返したときにも困ります。
書いた本人が異動していれば、説明できる人すらいません。
見落とされがちなのが、電子メールです。
組織で共有した時点で、それは私信ではなくなります。
職務上作成し、組織的に用い、保有しているものだからです。
年度当初に整えておく
請求が来てから慌てないために、日常でできることは二つあると思います。
一つは、ファイル基準表を年度当初に更新しておくこと。
どの簿冊に何を綴じ、何年保存するのかが一覧になっていれば、探す作業の起点になります。
もう一つは、廃棄したときに記録を残すこと。
不存在という回答に根拠を与えてくれるのは、この記録だけです。
文書管理をきちんとやっている学校は、請求が来ても慌てない。
そういう順番なのだと思います。
おわりに
情報公開請求は、学校を疑う人が仕掛けてくるものではありません。
行政の説明責任を、住民の側から引き出すための仕組みです。
そう考えると、事務職員がやっていることの意味も少し変わって見えてきます。
支出命令書を丁寧に書くことも、旅行命令の記録を残すことも、廃棄した簿冊を台帳に控えることも、いつか誰かに説明するための準備です。
その「いつか」が、たまたま開示請求という形で来ることがある。
それだけの話なのだと思います。
今日決裁を回したあの一枚を、五年後に知らない誰かが読むかもしれない。
そう思って書けているかどうか。
請求が来たときに問われるのは、そのときの判断ではなく、それまでの積み重ねのほうです。
日本国憲法
├ 第21条（表現の自由。知る権利の基礎とされる）
└ 第15条第2項（公務員は全体の奉仕者。説明責任の根拠）
│
├ 行政機関の保有する情報の公開に関する法律
│ 第1条（目的。説明する責務）
│ 第2条第2項（行政文書の定義。組織的に用いるもの）
│ 第5条（開示義務と不開示情報の類型）
│ 第6条（部分開示。除いた残りは出す）
│ 第8条（存否応答拒否）
│ 第25条（地方公共団体の情報公開。努力義務）
│
├ 公文書等の管理に関する法律
│ （文書の作成・保存・移管・廃棄のルール）
│
├ 個人情報の保護に関する法律
│ 第76条（自己を本人とする保有個人情報の開示請求権）
│ 第83条（開示決定等の期限。30日以内）
│ ※令和5年4月1日から地方公共団体にも直接適用
│
├ 行政不服審査法
│ （開示決定に不服がある場合の審査請求）
│
└ 地方自治法
（地方公共団体の執行機関と事務の基本）
└ 地方教育行政の組織及び運営に関する法律
（教育委員会の職務権限。学校の管理）
└ 学校教育法／学校教育法施行規則
第28条第1項（備え付ける表簿）
第28条第2項（保存年限。原則5年、学籍は20年）
各自治体の情報公開条例
（実施機関・請求権者・不開示情報・決定期限・手数料）
└ 教育委員会の情報公開事務取扱要綱・文書管理規程
└ 学校の文書取扱内規・ファイル基準表
