民間委託しても、自治体に技術職員が必要な理由

自治体の技術職員が不足しているとき、しばしば次のような考え方が出てくる。

「現場作業は民間に委託すればよい」
「直営業務をなくせば、自治体には契約事務だけが残る」
「契約事務なら事務方だけでできる」
「設計や積算もコンサルに委託すればよい」
「発注者支援やCM方式を使えば、自治体側に技術職員はあまり要らないのではないか」

一見すると、これは合理的に見える。

点検、軽微な修繕、機器更新、道路補修、施設修繕など、現場で手を動かす業務そのものは民間に委託できる。自治体が直営の作業班を持たなくても、民間事業者に任せられる範囲は多い。

しかし、ここで混同してはいけないことがある。

直営業務を委託することと、発注者側の技術判断が消えることは別です。

現場作業を民間に任せても、自治体側には「何を、どこまで、どの仕様で、どの数量で、どの価格で、どの条件で、どう確認するのか」を決める仕事が残る。

これが発注業務です。

公共工事や設備更新の発注業務は、単なる契約事務ではない。仕様書、設計書、図面、数量、積算、予定価格、入札方式、監督、検査、設計変更まで含む、技術判断を伴う行政行為です。

公共工事品確法では、発注者の責務として、仕様書・設計書の作成、予定価格の作成、入札契約方式の選択、契約相手方の決定、監督・検査、施工状況等の確認・評価などを「発注関係事務」として適切に実施することが求められている。つまり、法律上も発注とは「入札公告を出すこと」だけではない。

国の発注関係事務の運用指針でも、発注関係事務は、発注準備、入札契約、施工または履行、完成後の各段階にわたるものと整理されており、新設工事だけでなく維持管理に係る発注関係事務も含むとされている。

したがって、直営業務を委託しても、発注業務は消えない。
むしろ、委託が増えるほど、自治体側には「委託する内容を定義し、成果を確認する能力」が必要になる。

1　発注業務は、民間に頼む前に仕事を定義すること

民間に仕事を頼むには、まず自治体側が仕事の中身を定義しなければならない。

たとえば、ポンプを更新する場合を考える。

「ポンプを交換してください」だけでは、公共工事としては不十分です。

既設ポンプの流量、揚程、電動機容量、電源方式、制御方式、盤との取り合い、配管や弁類との接続、基礎、搬入経路、仮設、停止可能時間、既設設備の撤去範囲、試運転、中央監視との接続、停電作業の要否などを確認しなければならない。

道路工事であれば、舗装構成、路盤厚、掘削深さ、残土処分、交通規制、地下埋設物、近隣対応、仮設、安全対策が関係する。

建築工事であれば、意匠、構造、電気設備、機械設備、法令、解体範囲、仕上げ、仮設、既存施設との取り合いが関係する。

電気設備工事であれば、受変電、幹線、分電盤、制御盤、保護継電器、インターロック、停電切替、仮設電源、試験、既設設備との接続が関係する。

国の運用指針では、工事発注準備段階で、地形、地物、地質、地盤、自然環境、用地、施工に係る関係者など、工事施工に必要な情報を適切に把握することが求められている。また、設計図書の作成に当たっては、現場の実態に即した施工条件を明示し、積算内容との整合を図ることも求められている。

ここで必要になるのは、契約書を作る能力だけではない。

図面を読む力。
現場条件を想定する力。
数量を拾う力。
積算基準を当てはめる力。
工事の施工手順を想像する力。
設計図書と内訳書の整合を確認する力。
業者見積の妥当性を判断する力。

これらがなければ、そもそも「何を発注するのか」を正確に定義できない。

2　事務方だけでできる仕事と、技術判断が必要な仕事は違う

発注業務には、事務方が担える部分が多くある。

入札公告、契約手続、契約書作成、入札参加資格、予算執行、支払、契約変更手続、情報公開、入札結果公表、監査対応、議会対応などは、事務方の力が不可欠です。

公共工事の入札契約制度では、入札・契約過程の透明性、公正な競争、適正な施工、不正行為の排除が基本とされている。したがって、契約事務の正確性は極めて重要です。

しかし、事務方だけでは難しい部分がある。

それは、工事の設計と工事内容の妥当性確認です。

• この数量は正しいのか。

• この単価は妥当なのか。

• この歩掛を使ってよいのか。

• この仮設は必要なのか。

• この施工条件で工事が成立するのか。

• この仕様では過大なのか、過小なのか。

• この設計変更は認めるべきなのか。

• 完成時に契約どおりの品質が確保されているのか。

契約制度だけを知っていても設計も判断もできない。

事務方ができないというより、仕事の種類が違う。
契約事務は契約事務で専門性がある。
しかし、工事発注には技術的専門性も必要です。

問題は、事務方と技術職のどちらが偉いかではない。
公共工事の発注は、事務と技術の両方が揃って初めて成立するということです。

3　業者下見積は参考にはなるが、予定価格そのものではない

小規模な修繕や特殊な設備更新では、業者見積を参考にすることがあると思われる。

これは現実には必要です。

特殊部品、メーカー独自品、現場条件が強い修繕、標準単価では実態を表しにくい工事では、見積を取らなければ金額を把握しにくい場合がある。

しかし、業者見積は正解そのものではない。

業者見積には、数量の拾い漏れ、過大計上、仕様の誤解、現場条件の見落とし、仮設の不足、単価の取り違え、逆に過剰な安全側計上などが入り得る。

業者も人間です。
発注前の見積は、必ず正しいものではない。

国の運用指針でも、積算に用いる価格が実勢価格と乖離しているおそれがある場合に見積り等を徴収することは示されているが、その場合でも妥当性を確認した上で価格を設定することが求められている。つまり、見積を使うこと自体は否定されていないが、見積を確認する発注者側の能力が前提になっている。

公共土木工事では、公平性・透明性を確保し、適正な予定価格を算出するため、土木工事費積算要領や積算基準が定められている。

公共建築工事でも、国土交通省は公共建築工事標準単価積算基準を定めており、建築工事だけでなく、電気設備工事、機械設備工事、昇降機設備工事も対象に含まれる。

したがって、予定価格は、単に業者見積を横に置いて決めるものではない。

図面、仕様、数量、施工条件、積算基準、市場価格、見積の妥当性を確認しながら組み立てるものです。

4　予定価格は高すぎても低すぎても問題になる

発注業務の難しさは、予定価格を「安くすればよい」という単純な話ではない点にある。

予定価格が高すぎれば、税金の無駄遣いになる。
数量の過大計上、不要な仕様、過大な仮設、見積の精査不足があれば、契約額が割高になる。

一方で、予定価格が低すぎても問題になる。

必要な仮設を見込んでいない。
現場条件を反映していない。
材料費や労務費の上昇を反映していない。
工期が現実的でない。
設計図書に抜けがある。
必要な安全対策費が入っていない。

このような場合、入札不調・不落、施工中のトラブル、品質低下、受注者の負担増、変更契約の増加につながる。

品確法は、公共工事の品質確保の担い手が中長期的に育成・確保されるよう、適切に作成された仕様書・設計書に基づき、経済社会情勢の変化を勘案して適正な額の請負代金で契約することを基本理念に含めている。つまり、発注者は単に安く発注するのではなく、品質と担い手確保を踏まえた適正な価格設定を求められている。

ここでも技術力が必要になる。

高すぎるのか。
低すぎるのか。
数量が違うのか。
単価が違うのか。
仕様が過大なのか。
施工条件の見落としなのか。
市場環境の変化なのか。

これを見分けるには、契約事務だけでは足りない。

5　あらゆる工事を全てを委託に出せば、今度は発注支援費が重くなる

「それなら、設計も積算も全部コンサルに委託すればよい」という考え方もある。

しかし、これも単純ではない。

発注者支援業務やCM方式は有効です。
大規模工事、高度な技術判断が必要な事業で庁内に経験者がいないものだと、外部の技術者やコンサルタントの力を借りることは現実的です。

国土交通省も、発注者支援業務等積算基準として、積算技術業務、工事監督支援業務、技術審査業務などを整理している。これは、発注者支援業務が制度上も想定されていることを示している。

ただし、発注者支援業務そのものにも費用がかかる。

業務処理に従事する技術者の人件費から旅費交通費、その他原価や諸経費まで形状しなければなりません。発注者支援は、専門人材を投入する業務であり、無料の補助ではありません。

大規模かつ困難な事業であり、庁内に人材がいないのであれば、発注支援に費用をかける合理性があります。
発注者体制が不足したまま大型かつ特殊な案件を進めれば、設計の手戻り、契約変更、工程遅延、品質低下、会計検査上の指摘などのリスクが大きくなるからです。

しかし、数十万円、数百万円規模の小規模修繕や大規模工事だからといって、毎回すべてを外部コンサルやCMRに発注すれば、工事費に対して支援費が重くなりすぎます。

6　発注支援は「自治体が何もしなくてよい制度」ではない

発注支援やCM方式については、他にも誤解が起きています。

発注支援と聞くと、専門家が発注者の代わりに全部やってくれるように見えるかもしれない。

しかし、国土交通省のピュア型CM方式活用ガイドラインでは、CMRは発注者の補助者・代行者であり、最終的な判断については発注者が責任を負うと整理されている。

CMRは、技術的な中立性を保ちながら発注者側に立ち、設計の検討、工事発注方式の検討、工程管理、品質管理、コスト管理などを支援する。だが、それは発注者の判断を支援するという意味であり、発注者責任そのものを消すものではない。

ガイドラインでも、地方公共団体、とくに小規模な団体では技術職員の減少に伴い発注者体制が脆弱化していることが指摘され、CM方式の活用が示されている。しかし、これは「技術職員が不要になる」という話ではなく、弱くなった発注者体制を外部支援で補うという話です。

ここを間違えると、危険です。

発注支援は、自治体が判断しなくてよくなる制度ではない。
自治体が判断するための材料を整え、助言し、確認を補助する制度です。

最終的に承諾するのは発注者。
契約するのも発注者。
予定価格を設定するのも発注者。
設計変更を認めるのも発注者。
検査するのも発注者。
会計検査や監査で説明するのも発注者です。

7　委託成果を確認できなければ、会計検査で問題になる

「設計や積算はコンサルに委託したのだから、自治体側は分からなくてもよい」

これは非常に危険な考え方です。

会計検査院の指摘事例を見ると、外部委託した成果品を発注者側が十分に確認できなかったことが、契約額の割高につながった事例がある。

松江法務庁舎構内整備工事では、設計コンサルタントが作成した成果品を基に設計数量を算出していた。しかし、会計検査院の検査では、設計数量の算出誤りや、実際の施工数量の減少に応じた契約額の減額変更を行っていなかったことが指摘され、契約額は約1,199万円割高で不当と認められている。

重要なのは、その原因です。

会計検査院は、この事態が生じた理由として、委託した業務の成果品における設計数量の確認が十分でなかったこと、施工条件と実際の工事現場が一致しない場合に必要な設計図書の変更や契約額の減額変更を行う必要があるという認識が欠けていたことなどを挙げている。

福岡保護観察所庁舎の取壊し等工事でも、設計コンサルタントに委託して提出を受けた積算数量算出書等の成果品を基に設計数量を算出していたが、実際には取り付けられていないOAフロア等の面積が計上されるなどしており、契約額は約345万円割高で不当と認められている。会計検査院は、この原因についても、委託した業務の成果品における設計数量の確認が十分でなかったことなどによると認めている。

さらに、別の会計検査院の指摘でも、村が委託した成果品における設計数量の確認が十分でなかったことなどにより、防水工事等の契約額が約370万円割高となり、交付金相当額が不当と認められた事例がある。

これらの事例が示していることは明確です。

委託したから安全なのではない。
委託成果を確認できなければ、数量の過大計上、設計条件の抜け、契約変更漏れ、減額変更漏れ、割高な契約が起こる。

8　会計検査で問われるのは「委託したか」ではなく「確認したか」

会計検査で問題になるのは、単に委託先が間違えたことではない。

発注者側が、委託成果をどのように確認したのか。
設計数量をどう検算したのか。
現場条件と設計条件の違いをどう把握したのか。
なぜ変更契約を行わなかったのか。
なぜ過大数量を見落としたのか。
再発防止として何を変えるのか。

ここが問われる。

発注者側が内容を理解していなければ、会計検査で指摘されたときに説明できない。

「委託業者が作ったので分かりません」
「コンサルの成果品をそのまま使いました」
「技術的なことは分かりません」

これでは、発注者としての説明にならない。

委託は責任の消滅ではない。
委託は、発注者が判断するための作業を外部に補助させることです。

だから、委託成果を確認できない自治体は、発注支援を使っているつもりでも、実際には統治能力を失っていく。

9　割高だけでなく、割安・設計抜けも問題になる

会計検査では割高な契約が分かりやすく指摘される。

しかし、発注者側の技術力不足が生む問題は、割高だけではない。

割安も問題です。

必要な仮設を見込んでいない。
既設撤去を見込んでいない。
停電作業を見込んでいない。
施工ヤードを見込んでいない。
交通誘導を見込んでいない。
安全対策を見込んでいない。
試運転や調整を見込んでいない。
既設制御との取り合いを見込んでいない。
設計図面にあるのに内訳に入っていない。
内訳にあるのに図面にない。

このような設計抜けは、入札不調、契約後の増額変更、受注者との協議増、品質低下、工期遅延、現場の安全リスクにつながる。

発注者側が技術的に理解していなければ、割高も見抜けないが、割安も見抜けない。

「安く発注できたから良い」ではない。
必要な費用を見込んでいない発注は、後で現場にしわ寄せが来る。

品確法や運用指針が、適正な予定価格、適正な工期、施工条件の明示、設計変更の適切な実施を重視しているのは、公共工事の品質確保と担い手確保のためです。

10　監督・検査も、書類を受け取るだけの仕事ではない

発注は、契約したら終わりではない。

工事が始まれば、監督、協議、指示、承諾、立会い、出来形確認、品質確認、設計変更、完成検査が必要になる。

土木工事監督技術基準では、監督とは、契約図書における発注者の責務を適切に遂行するため、工事施工状況の確認・把握等を行い、契約の適正な履行を確保する業務とされている。

つまり、監督とは「現場に行って眺めること」ではない。
契約図書、設計図書、仕様書、数量、施工状況を照らし合わせ、契約どおりに進んでいるかを確認する仕事です。

施工中に現場条件が設計図書と違うことは珍しくない。

地中障害物が出る。
既設配管の位置が違う。
舗装厚が違う。
既設設備の仕様が図面と違う。
撤去して初めて劣化や腐食が分かる。
停電時間が想定より制約される。
施工ヤードが不足する。
交通規制条件が変わる。

このとき、設計変更が必要なのか。
契約額を変更すべきなのか。
工期を変更すべきなのか。
受注者の責めによらない事由なのか。
発注者側の条件明示不足なのか。

これを判断するには技術力が必要です。

運用指針でも、設計図書に示された条件と実際の工事現場の状態が一致しない場合などには、必要に応じて設計図書の変更や請負代金額・工期の変更を適切に行うことが求められている。

したがって、監督・検査も事務方だけで形式的に回せるものではない。

結論　発注支援を使うためにこそ、自治体側の技術力が必要

直営業務を民間に委託すれば、自治体職員が自分たちで現場作業をする量は減ります。
しかし、それによって発注業務そのものが消えるわけではありません。

公共工事や設備更新では、仕様を決め、図面を読み、数量を拾い、積算し、予定価格を設定し、入札方式を選び、契約し、施工中の変更を判断し、完成後に検査する必要があります。

もちろん、事務方の役割は重要です。
公告、入札、契約書、予算、支払、情報公開、監査対応などは、事務方の専門性なしには成り立ちません。

しかし、工事内容、設計条件、数量、単価、施工条件、設計変更、監督、検査には、技術的な判断が必要です。

発注支援、CM方式、設計委託、積算支援、包括的民間委託は有効な手段です。
技術職員が不足する自治体にとって、外部の力を使うことは現実的であり、必要な場面もあります。

ただし、それらは自治体が何もしなくてよくなる制度ではありません。

発注支援を使う場合でも、その発注支援業務自体を発注しなければなりません。
積算技術業務だけを頼むのか、工事監督支援まで頼むのか、CM方式でどの段階まで支援してもらうのか、どの資格や実績を持つ技術者を求めるのか、成果品をどう確認するのか、発注者と支援者の責任分界をどうするのか。

これらを決めるのも発注者です。

つまり、発注支援を使うにも、発注支援を発注する力が必要です。

自治体側に技術力がなければ、発注支援の仕様も書けません。
必要な支援範囲も決められません。
過大な支援を発注して費用が重くなることもあれば、逆に必要な支援が抜けることもあります。
提出された成果品を確認できず、支援者の助言が妥当かどうかも判断できなくなります。

ここでいう技術力とは、すべての図面を自分で描き、すべての数量を自分で拾い、すべての積算を自分だけで完成させる力ではありません。

重要なのは、発注者として確認する力です。

• 外部に何を頼むべきか分かる力。

• 委託仕様書を書ける力。

• 提出された図面を読める力。

• 数量や単価の大きな違和感に気付ける力。

• 業者見積を鵜呑みにせず、仕様、数量、施工条件と照合できる力。

• 施工中に現場条件の違いを判断できる力。

• 設計変更の必要性を判断できる力。

• 完成検査で契約内容と成果を照合できる力。

• 監査や会計検査で説明できる力。

これは、完璧な設計者になるという意味ではありません。
外部委託を使いながらも、発注者としての主導権と説明責任を失わないための読解力、判断力、確認力です。

発注者側が技術的に分からないまま委託を重ねると、業者見積の妥当性が分からない、設計コンサルの成果品が正しいか分からない、積算数量が正しいか分からない、設計変更が必要か分からない、検査で何を確認すべきか分からない、会計検査で指摘されても説明できない、という状態になります。

それは単に技術職員が少ないという問題ではありません。

• 税金の使い方を自治体自身が説明できない状態です。

• 公共施設の品質を自治体自身が確認できない状態です。

• 民間委託の成果を自治体自身が評価できない状態です。

これは、発注者機能の低下であり、行政の統治能力の低下です。

外部委託は必要です。
発注支援も必要です。
CM方式や包括的民間委託も、有効な場面があります。

しかし、それらは発注者機能の代替ではありません。
発注者機能を補うための手段です。

発注支援を使うことは、技術職員を不要にすることではありません。
むしろ、発注支援を正しく使うためにこそ、自治体側には技術職員が必要です。

直営業務を委託しても、発注者側の技術力は消えません。
外部に出した設計、積算、数量、施工条件、変更内容、検査内容を読んで、確認し、判断し、説明できる力は残ります。

委託が増えるほど、自治体側には「委託成果が正しいかを見抜く技術力」が必要になります。

参考文献

・e-GOV 法令検索：公共工事の品質確保の促進に関する法律
https://laws.e-gov.go.jp/law/417AC1000000018

・公共工事の品質確保の促進に関する 関係省庁連絡会議：発注関係事務の運用に関する指針 平成27年１月30日 （令和２年１月30日改正） （令和７年２月３日改正）
https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/kouji/kettei/250203honbun.pdf

・国交省：土木工事工事費積算要領及び基準（引用元：国交省）
https://www.mlit.go.jp/tec/koujisekisan_00001.html

・北広島町：令和７・８年度　北広島町小規模修繕等契約希望者登録制度 募集案内
https://www.town.kitahiroshima.lg.jp/uploaded/attachment/26044.pdf

e-GOV 法令検索：平成十七年法律第十八号 公共工事の品質確保の促進に関する法律
https://laws.e-gov.go.jp/law/417AC1000000018

国交省：発注者支援業務等積算基準
https://www.mlit.go.jp/tec/gyoumu_shien_koubutsukanri.html

国 土 交 通 省 不動産・建設経済局建設業課 入札制度企画指導室：地方公共団体における ピュア型ＣＭ方式 活用ガイドライン 令和２年９月
https://www.mlit.go.jp/report/press/content/001362388.pdf

会計検査院：庁舎、舗装等の取壊し等の工事の実施に当たり、設計数量の算出を誤っていたり、契約額を減額する契約変更を行っていなかったりしていたため、契約額が割高となっていたもの［中国地方整備局］（103）
https://report.jbaudit.go.jp/org/r02/2020-r02-0290-0.htm

庁舎の取壊し等の工事の実施に当たり、設計数量の算出を誤っていたため、契約額が割高となっていたもの［九州地方整備局］(224)
https://report.jbaudit.go.jp/org/r03/2021-r03-0296-0.htm

会計検査院：ウレタン塗膜防水等の設計数量を誤ったため、契約額が割高となっていたもの［内閣府本府］(12)
https://report.jbaudit.go.jp/org/r04/2022-r04-0052-0.htm

国土交通省：「公共工事の品質確保の促進に関する法律」の改正について
https://www.mlit.go.jp/tec/reiwaunyoshishin.html