【論点】日本版FARAに立法事実はあるのか――外国代理人登録法制を基礎づける現実的必要性
▶︎この記事は、こちらの続き。
→ FARAの目的は何か
▶︎日本版FARA全体の論点は、以下で体系的に整理している。
→ 外国代理人登録法（論点整理・まとめ）
1. 問題の所在
外国代理人登録法制を検討する際には、まず「目的」が問題となる。
外国影響力を民主主義の自己統治に委ねるのか、国家主権へのリスクとして捉えるのか、それとも政策形成過程の健全性の問題として捉えるのかによって、制度設計は大きく変わる。
もっとも、目的を掲げるだけでは、新たな規制立法は正当化されない。
重要なのは、その目的を基礎づけるだけの現実的必要性が存在するかである。すなわち、日本版FARAを導入するに足りる「立法事実」が存在するかが問われる。
とりわけ外国代理人登録法制は、政治的表現、請願、政策提言、学術交流、国際的な企業活動と接触する。そのため、「外国影響力が問題である」という抽象的な説明だけでは不十分であり、どのような事実関係を根拠として、どの範囲の登録・開示義務を課すのかが慎重に検討されなければならない。
本稿では、日本版FARAに想定される立法目的ごとに、必要とされる立法事実を整理する。
2. A案 民主主義自己統治目的に必要な立法事実
考え方の概要
第一に、外国代理人登録法制を「民主主義自己統治」のための制度として位置づける考え方がある。
この立場では、外国主体による影響力行使そのものを直ちに排除すべきものとは捉えない。むしろ、外国主体の関与も含めて情報を可視化し、有権者や社会の判断に委ねることを重視する。
必要となる立法事実
この目的を基礎づける立法事実としては、次のような事情が考えられる。
第一に、政策形成や世論形成において、発信者の背後にある外国主体との関係が十分に可視化されていないことである。
第二に、外国主体の利益を代表して行われる発言、広報、政策提言、調査研究、イベント開催などが、国内主体による自律的活動と区別しにくい場合があることである。
第三に、国民や有権者が、情報の出所や背後関係を十分に認識できないまま、政治的判断を行う可能性があることである。
立法事実検討の方向性
この類型では、立法事実の核心は「危険」ではなく「情報の不足」である。
したがって、必要とされる制度も、活動の禁止ではなく、登録・表示・開示を中心とするものになりやすい。制度の目的は、外国影響力を排除することではなく、判断材料を社会に提供することにある。
もっとも、この立場を採る場合には、立法事実として「どの程度、情報不足が現実に存在するのか」を示す必要がある。単に外国主体が日本で発信活動をしているというだけでは足りない。問題は、その関与が見えないことによって、民主的判断にどのような支障が生じているかである。
3. B案 国家主権防御目的に必要な立法事実
考え方の概要
第二に、外国代理人登録法制を「国家主権防御」のための制度として位置づける考え方がある。
この立場では、外国主体による影響力行使を、単なる利益集団活動ではなく、国家意思決定に対する外部からの介入リスクとして捉える。
必要となる立法事実
この目的を基礎づける立法事実としては、より強い事実関係が必要となる。
例えば、外国政府またはその影響下にある主体が、国内の政治過程、政策形成、世論形成、研究機関、メディア、SNS等に対して、組織的・継続的に影響力を行使していることが問題となる。
また、その活動が、単なる公開の政策提言や国際交流にとどまらず、背後関係を隠した形で行われていること、あるいは国内主体を通じて間接的に行われていることも重要な立法事実となる。
さらに、既存法では十分に対応できないことも示されなければならない。外為法、政治資金規正法、公職選挙法、贈収賄規制、国家公務員倫理法などによって対応可能であれば、新たな包括的登録制度を導入する必要性は弱まる。
立法事実検討の方向性
この類型では、立法事実の核心は「不透明性」だけではなく、「外国主体による現実的な介入リスク」である。
したがって、A案よりも強い制度目的を掲げることができる一方で、要求される立法事実の水準も高くなる。抽象的な安全保障上の不安だけでは、政治的表現や学術活動への萎縮効果を伴う制度を正当化するには不十分である。
4. C案 統治過程の健全性確保目的に必要な立法事実
考え方の概要
第三に、外国代理人登録法制を「統治過程の健全性確保」のための制度として位置づける考え方がある。
この立場では、問題は外国主体そのものではなく、政策形成過程における影響関係が制度的に見えにくいことにある。
日本には、米国のLobbying Disclosure Actのような包括的なロビイング登録制度が存在しない。そのため、誰が、誰のために、どのような利益関係の下で、どのような政策的働きかけを行っているのかを制度的に把握する仕組みは限定的である。
必要となる立法事実
この目的を基礎づける立法事実としては、次のような事情が考えられる。
第一に、政策形成過程において、企業、業界団体、コンサルタント、シンクタンク、研究者、元公務員、元政治家などが多様な形で関与しているにもかかわらず、その関係性が制度的に可視化されていないことである。
第二に、外国主体による働きかけも、この不透明な政策形成過程の中に埋没しやすいことである。
第三に、現行法が、贈収賄、政治資金、選挙、行政倫理などの個別領域を規律するにとどまり、政策形成過程全体の透明性を確保する制度とはなっていないことである。
立法事実検討の方向性
この類型では、立法事実の核心は「外国影響力の危険」ではなく、「政策形成過程の制度的不可視性」である。
そのため、日本版FARAは、外国代理人規制でありながら、実質的にはロビイング透明化制度の一部として機能する可能性を持つ。
もっとも、この場合には、なぜ外国主体に限定して制度を導入するのかが問題となる。政策形成過程の透明化が目的であるなら、国内主体によるロビイングも同様に問題となるからである。
したがって、C案を採る場合には、日本版FARAを単独の制度として構想するのか、それとも将来的なロビイング透明化制度の一部として位置づけるのかが重要となる。
5. 立法目的と立法事実のずれ
以上の整理から明らかなように、立法目的ごとに必要とされる立法事実は異なる。
A案では、情報の非対称性や背後関係の不可視性が中心となる。
B案では、外国主体による現実的・組織的な介入リスクが中心となる。
C案では、政策形成過程全体の不透明性と制度空白が中心となる。
問題は、これらがしばしば混同されることである。
例えば、国家主権防御を目的として強い制度を導入しようとしながら、立法事実としては単なる透明性不足しか示されていない場合、目的と事実の間にずれが生じる。
逆に、政策形成過程の透明化を目的とするのであれば、外国主体だけを対象にする理由を説明する必要がある。
また、民主主義自己統治を目的とするのであれば、制度はあくまで開示中心でなければならず、過度な制裁やスティグマを伴う制度設計には慎重であるべきである。
6. 考え方の整理
日本版FARAをめぐる議論では、「外国影響力が存在するか」だけを問うても十分ではない。
問うべきは、どのような立法目的を掲げ、その目的を支えるどのような立法事実が存在するのかである。
外国影響力を民主主義の自己統治に委ねるのであれば、必要なのは情報源の透明化である。
外国影響力を国家主権へのリスクと捉えるのであれば、必要なのは現実的な介入リスクの立証である。
政策形成過程の健全性を問題にするのであれば、必要なのはロビイング透明化制度としての位置づけである。
したがって、日本版FARAの制度設計においては、まず立法目的を明確にし、その目的に対応する立法事実を具体的に示す必要がある。
目的と事実の対応関係が曖昧なまま制度を導入すれば、開示制度であるはずのものが実質的な規制制度として運用されたり、安全保障制度であるはずのものが曖昧な情報公開制度にとどまったりする危険がある。
日本版FARAにおいて問われているのは、単に外国代理人を登録させるかどうかではない。
それは、日本の民主主義が、外国影響力をどのような現実として認識し、どのような制度目的の下で統治構造の中に位置づけるのかという問題なのである。
