〈自律分散する国〉第1回｜法律は、本当に国会で決まっているのか

前回、私はひとつの問いを置いて、話を閉じました。すなわち、「決める場」と「承認する場」の境界です。

私たちはふつう、法律は国会で決まる、と思っています。選挙で代表を選び、その代表たちが国会に集まり、議論を戦わせ、多数決で法律を決める。議会制民主主義です。

学校でもそう習いましたし、私も長いあいだ、そう信じてきました。けれど、あの2票差の夜のことを調べていくうちに、ひとつの疑問が気になってしかたなくなりました。物事が本当に「決まる」のは、いったいどの段階なのだろう、と。

今回は、副首都法が成立するまでの道のりを手がかりに、この問いを一緒にたどってみたいと思います。

政策は、こんなにたくさんの人がつくっている

まず確かめておきたいのは、ひとつの法律ができるまでに、本来どれだけ多くの人が関わるか、ということです。

役所の官僚が原案を練り、政党がそれを揉み、与党の中で協議が重ねられ、専門家の審議会が意見を出し、関係する自治体や業界団体が要望を寄せ、市民社会が声を上げる。そのうえで、ようやく国会に持ち込まれて、議員たちが審議する。ざっと数えるだけでも、これだけの関係者が登場します。

私は、この「多さ」自体は、悪いことではないと思います。むしろ健全なことです。時間はかかるかもしれないけれど、立場の違う人たちが、それぞれ別の情報や別の考え、別の懸念を持ち寄る。だからこそ、一人では気づけなかった見落としが見つかり、無理な計画が手直しされる。多様な入口があることは、システムの強さそのものだと、私は考えます。

問題が起きるとすれば、それは別のところです。重要な合意が、国会に持ち込まれる「前」に、実質的にできあがってしまったとき。そのとき国会は、政策を「決める場」から、すでに決まった方向を「承認する場」へと、その姿を変えてしまうかもしれません。

国会に来る前に、方向は固まっている――「慣行」としての事前審査

その「前」で何が起きているか。ひとつの手がかりが、与党の事前審査です。

政府が法案を国会に出すとき―これを閣法（内閣提出法案、政府立法）と呼びます―自民党では、まず担当分野の部会にかけられ、次に政務調査会（政調審議会）で揉まれ、最後に総務会にかけられます。この総務会での了承が、党としての最終的な意思とされ、そこを通ってはじめて、法案は政府提出法案として国会へ向かいます。逆に言えば、ここで了承されない案は、そもそも国会に出てこないのです。

ここで、どうしても指摘しておきたいことがあります。この事前審査の流れは、法律のどこにも書かれていません。「こう審査せよ」と定めた条文があるわけではなく、長い年月のなかで積み上がってきた党内の慣行です。制度、と言い切ってしまうと、事実を踏み外します。明文の根拠を持たない慣行が、けれど実際には、国会での議論のかなりの部分をあらかじめ方向づけている――この、法の文言と現実とのあいだの距離こそ、私が立ち止まりたいところなのです。

なお副首都法そのものは、閣法ではなく議員立法として、自民・維新の議員から共同で提出されました。ですから、いま述べた閣法の事前審査の流れが、そのまま当てはまるわけではありません。議員立法には議員立法の手続きがあります。それでも、「国会に持ち込まれる前に、実質的な方向がおおよそ固まっている」という日本の政策形成の大きな構図は、閣法・議員立法の別を越えて、共通して見えてくるように思うのです。特に昨今のように、与党が安定多数を占めている状況の中では、国会に持ち込まれた時点でかなり決まっていると言ってもいいかもしれません。

実際、副首都法は、連立を組んだ自民と維新の議員が、足並みをそろえて共同提出した議員立法でした。与党がそろって多数を握っているのですから、両党が提出に踏み切った時点で、成立するかどうかの大勢は、ほぼ決していたと言ってよいのかもしれません。

実質1日ずつ――綱渡りの日程で

では、国会に来てからは、じっくり議論されたのでしょうか。

報道や審議の記録をたどると、副首都法の委員会審議は、衆議院でも参議院でも、実質的にはそれぞれ1日ずつと、きわめて短いものでした。しかも会期末が迫るなかでの、綱渡りのような日程だったと伝えられています。国家の重心をどこに置くかという重い意味を持つ法律にしては、正面から吟味する時間は、決して長くはなかった、ということになります。

その短い時間のなかで、修正は加えられました。衆議院では、自民・維新・チームみらいの3党が修正で合意し、ICT（情報通信技術）や官民のデータ活用を進める旨と、集中推進期間が終わる5年後にも国会へ報告を行う旨が、書き加えられたと報じられています。参議院では、維新が、地方選挙と住民投票を同じ日に実施することを禁じる旨の付帯決議の文言修正を受け入れ、会期の再延長を避けて成立を優先した、と伝えられました。そして、あの賛成123・反対121です。

こうして並べてみると、修正や付帯決議という形で、たしかに国会での調整は働いています。それを軽んじるつもりはありません。ただ同時に、限られた時間のなかで、大きな方向はもう動かさないまま、細部のみを詰める交渉になっていた―そう見ることもできそうです。

ここで私は、誰かが悪い、と言いたいのではありません。関わった人たちは、それぞれの持ち場で真剣だったはずです。問いたいのは、人ではなく、意思決定のプロセスの形そのものです。

異論は、邪魔なのか―生態系からの問い

前回お約束したとおり、ここで生態系のレンズを当ててみます。

生態系、あるいはその構成要素である生物が長い時間を生き延びてきた理由のひとつは、多様な構成要素が、それぞれ違う情報に触れ、違う反応を返すことにあります。ある一部が異常を感じ取ると、その信号が何らかの形で全体に伝わり、系はふるまいを変える。このフィードバックがあるからこそ、系は変化に気づき、修正できます。逆に、すべてが同じ判断で一斉に動く系は、その判断が正しいうちは速いけれど、間違えたときには一気に倒れます。

この見方を借りると、異論というものの意味が、違って見えてきます。異論は、決定を邪魔する障害物ではないのです。それは、違う場所に立つ主体から入ってくる、違う見方なのではないでしょうか。国会での審議も、審議会の意見も、自治体や市民の声も、そう考えれば、方向を鈍らせるための抵抗ではなく、誤った意思決定を早めに直すための情報、系全体にとってはセンサーとして働きうるのです。

もちろん、生態系がいつも正しいわけではありません。前回書いたとおり、自然のありようが社会の正しさを証明することはない―そこは踏み外せません。それでも、このレンズはひとつの問いを、私たちに差し出してくれます。議論に時間がかかることは、民主主義の欠陥なのでしょうか。それとも、暴走を防ぐために、あらかじめ払っておくべき必要なコストなのでしょうか。

速く決まることは、たしかに気持ちがいい。コストもかからない。けれど、速さと引き換えに、修正の余地までも手放してしまっていないか。見落としている不都合はないか。

私は、正しい答を持っているわけではありません。ただ、この問いを持ったまま、次へ進みたいと思います。

それなら、その先は誰が決めるのか

ここまでで、ひとつのことが見えてきました。少なくとも今の国会は、法律の細部の隅々までを、その場で決めているわけではないらしい、ということです。大きな方向は手前で固まり、細部が限られた時間で調整される。

だとすれば、当然、次の疑問が湧いてきます。国会で細かいところまで決めないのなら、あるいはそもそも大きな方針をしっかり議論して決めることは、いったい誰が、どこでするのでしょう。答えは、はっきりしています。行政です。副首都法もまた、その基本方針を閣議決定で定めるとしていました。

法律が方向だけを示し、中身を行政に委ねる。それ自体は、複雑な社会を動かすうえで、避けがたい仕組みでもあります。けれど、ここでまた立ち止まりたくなるのです。では、どこまで委ねてよいのでしょうか。政策の核心そのものまで、行政＝執行者が決めてしまってよいのでしょうか。仕組みやルールを作るのは立法の仕事だったのではないでしょうか。

その境界を、次回、さらに見つめてみたいと思います。