〈自律分散する国〉第3回｜閣議決定は、いつ「議論を終わらせる道具」になったのか

前回は、「閣議決定」が政策の方向を決めるためのきわめて重要な手段であることを示し、同時に、それがいつのまにか、議論そのものを終わらせるための道具になってはいないか、そういう問いで終えました。

今回は、そのことを、具体的な出来事から見てみたいと思います。

なお、ここでいう「議論を終わらせる」とは、反対意見を物理的に封じたり、その後の発言を禁止したりすることではありません。政府としての結論を先に公式見解として確定し、それ以降の議論を、その結論を前提とするものへ変えてしまおうとすることを指しています。

また今回も最初にお断りしておきます。私はここで、これから取り上げる個別の政策の中身―たとえば集団的自衛権を持つべきかどうか―について、賛否を述べるつもりはありません。考えたいのは、あくまで「決め方」です。政策上の重要な決定を、どのような手続きで、どこで確定させたのか。その一点に絞って、一緒に見ていきましょう。

2014年7月1日―憲法解釈は、閣議決定で変わった

2014年7月1日、政府は、集団的自衛権の限定的な行使を容認する憲法解釈の変更を閣議決定しました。

それ以前の政府の立場を、まず確認しておきましょう。政府は少なくとも1972年の政府見解以降、国際法上は集団的自衛権を保有するものの、その行使は憲法上許される必要最小限度の自衛措置を超えるため、許されない、という立場を繰り返し示してきました。数十年にわたり維持されてきた、政府自身の公式見解でした。

2014年の閣議決定は、その従来見解からの大きな転換でした。そして、ここで私が考えたいのは、転換という中身そのものではなく、転換の「経路」です。

この変更を批判した憲法学者や法律家は、これほど重要な変更を行うのであれば、本来は憲法96条の改正手続き、すなわち国会による発議と国民投票を経るべきだったと主張しました。これに対して政府は、憲法の文言を変更したのではなく、従来の政府見解の基本的な論理の枠内で、自衛の措置として許容される範囲を再整理したものだと説明しました。

ここで重要なのは、この場でどちらの解釈が正しいかを決めることではありません。憲法秩序の根幹に関わる変更の確定経路として、閣議決定が選ばれたという事実です。

この決め方を「解釈改憲」だと批判したのが、憲法学者の長谷部恭男氏や小林節氏、そして日本弁護士連合会などです。彼らの批判の核心は、集団的自衛権そのものの是非だけでなく、「憲法の意味に関わる重い変更を、憲法改正という手続きを経ず、内閣の判断によって政府の公式見解として確定させてよいのか」という、手続き上の疑義にありました。

前回、私はこう書きました。閣議決定それ自体は行政府内部の意思決定であり、それだけで新たに国民の権利や義務が生まれるわけではない、と。けれど、憲法解釈という、国のかたちの土台に関わる部分についてまで、その内部の意思決定によって政府見解を変更し、それを以後の政策と立法の前提として通用させてよいのか。ここには、前回見た「基本方針が国会に先立って固まる」という型と地続きの構造があります。

もちろん、この閣議決定によって議論そのものが終わったわけではありません。その後、安全保障関連法制をめぐって、国会でも社会でも激しい議論が続きました。

ただし、議論の出発点は変わりました。政府はすでに、従来の憲法解釈を変更するという公式見解を確定していました。その後の国会は、「変更するべきか」を白紙から議論する場ではなく、政府が確定した解釈を前提として、具体的な法律を審議する場になったのです。ここで閣議決定が果たしたのは、議論を完全に終わらすことではなく、議論の前提と進行方向を先に固定することだった、と言った方が正確でしょう。

答弁書もまた、閣議決定を経ている

ここで、視点を少し変えます。閣議決定は、大きな国家方針だけを決めているわけではありません。もっと日常的な、地味な場面にも、その影響が及んでいます。

国会議員は、政府に対して、文書で質問をすることができます。これを質問主意書といいます。内閣は原則として7日以内に答弁し、期限内に答えられない場合には、その理由と答弁できる期限を示すことになっています。国会法74条・75条に定められた仕組みです。

ここで、多くの人があまり意識していないと思われる事実があります。内閣から提出される答弁書は、実務上、閣議決定を経て確定します。つまり、単なる担当省庁の事務的な回答ではなく、内閣全体が了承した政府の公式見解として提出されるのです。

この仕組みが、政府側の説明を公式見解として固定するために使われた、象徴的な場面があります。2017年、当時の安倍晋三首相が国会答弁で「そもそも」という言葉を「基本的に」という意味で使い、これが国語の用法として誤りではないかと批判されました。

これに対して政府は、「そもそも」の説明に使われる「どだい」という語について、辞書に「基本」と記載されていることを根拠に、首相答弁を説明する答弁書を閣議決定しました。つまり、辞書に「そもそも＝基本的に」と直接書かれていたわけではありません。「そもそも」から「どだい」へ、さらに「どだい」から「基本」へとたどる、二段階の説明だったのです。

言葉尻をめぐる、低いレベルの論争です。けれど、私はこの一件を、象徴的な出来事として見ます。政府は、首相答弁への批判に対して一つの説明を選び、それを閣議決定によって内閣全体の公式見解として固定しました。少なくとも政府内部では、それで結論を確定させようとした、と見ることができます。

しかし、その説明が迂回的であまりに稚拙であったため、論争は終わりませんでした。むしろ再質問が出され、議論はさらに広がりました。ここで起きたのは、「閣議決定が実際に論争を終わらせた」ということではありません。政府が閣議決定という権威ある形式によって論争を決着させようとしたものの、その説明の弱さゆえに、かえって新たな議論を呼び込んだ、ということです。

方向を決めるための重い道具が、ここでは、政府の説明を確定し、異論に終止符を打とうとするために使われた。その意図と、その失敗の両方が、小さいながらも、はっきりと見えるように思います。

フィードバックを止める、ということ

ここで、これまでと同じように、生態系のレンズを当ててみたいと思います。繰り返しになりますが、これは何かを証明するためではなく、一つの視点を提供するものとして使います。

生物個体には、状態の変化を伝えるフィードバック機構があります。痛みは組織の損傷を伝え、免疫系は異物の侵入に反応します。一方、生態系では、個体数や種間関係、資源量などの変化が相互作用を通じて他の構成要素へ影響し、系全体の動態を変えていきます。そこに全体を指揮する主体がいるわけではありませんが、変化が別の変化を引き起こすフィードバックは、系のふるまいを大きく左右します。

議論や異論も、社会にとって、決定の影響や見落としを伝えるフィードバックになり得ます。異論が出る。検証が入る。批判が向けられる。そのたびに、私たちは自分たちの決定を見直す機会を得ます。議論は、決定の速度を落とす邪魔者ではなく、誤りや見落としに気づき、より妥当な判断へ近づくための情報なのではないでしょうか。

だとすれば、「もう決まったことだから」として、そのフィードバックを早々に止めてしまうことは、何を意味するのでしょうか。憲法解釈について政府の結論を先に固定し、その後の国会審議の前提を変えること。首相答弁への批判に対し、閣議決定によって一つの説明を公式見解として確定し、論争に幕を引こうとすること。この二つは、規模も重さもまったく違います。

けれど、どちらにも共通しているのは、「議論を続ける」という選択肢より先に、政府としての結論を確定し、その結論を以後の議論の前提にしようとした、という点です。結果として議論が続いたかどうかと、権力が議論を終わらせようとしたかどうかは、分けて考える必要があります。

私は、政府が「閣議決定したのだから、もう議論は不要だ」と明言した、と言いたいのではありません。そこまで一般化できる根拠はありません。ただ、確認できる個別の事実として、重要な政府見解が、国会や国民による白紙からの検討に先立って確定された場面や、異論に対する政府側の説明を公式化し、議論を収束させようとした場面がたしかに存在した。そのことは、書き留めておきたいのです。

それでも、まだ問いの途中です

方向を定めるための道具が、いつのまにか、政府の結論を先に固定し、異論や検証を「もう決まったこと」の側へ押しやる方向にも働きうる。私が今回、確かめたかったのは、このことでした。

もちろん、政府が何かを決めるたびに、際限なく議論を続けよ、と言いたいわけではありません。行政には、決めるべきときに決める責任があります。ただ、決めることと、異論の芽を摘むことは、本来別のことです。その境界が、閣議決定という一つの道具の中で、曖昧になってはいないか。それが、今回、皆さんと一緒に確かめておきたかったことです。

そしてこのことは今後、私たちの意思を政治にどう反映させるのか、どのような制度が望ましいのかという民主主義の根幹を考えるときに、重要な注意点になるはずです。